民办中小学管理失效问题的对策研究

廖凯　施成

【摘 要】学术界对民办中小学的研究大多立足于教育公平、教育市场化和教育竞争等方面，且大多是综合分析。本研究从教育管理现代化着手，对民办中小学自身管理以及政府管理两个层面进行探讨，运用教育管理现代化的理论解决民办中小学发展面临的问题。

【关键词】教育管理现代化 民办中小学管理 对策研究

围绕着民办中小学的发展，学者们的分析视角多局限在教育市场化、教育竞争以及教育公平等方面。针对民办中小学管理失效这一问题，笔者从一个新的视角——教育管理现代化展开研究，从政府管理和民办中小学自身管理两个角度，寻找民办中小学管理失效的原因，进而进行策略分析，提出对策。

一、民办中小学发展面临的问题

（一）从民办学校自身层面看

1.注重整体规模的扩大，忽视学校品牌的建设

部分民办中小学为了提高自身的竞争力，只是重视学校规模的扩大。这种做法无异于将自己与公办中小学置于同质性竞争的地位，是不明智的做法。根据相关调查显示，绝大多数学生家长会选择公办学校：上海占70.41%，宁波、温州各占90.72%，长沙、常德各占45.73%，济南占53.33%。[1] 民办中小学将主要精力放在学校的规模，就没有过多的精力来思考学校的特色。失去了学校的特色，无疑降低了对家长和学生的吸引力和认同感，所以部分民办中小学忽视学校品牌建设的管理理念为自身带来了危机。

2.学校内少数部门“缺位”或“越位”，管理结构没有整体优化

民办中小学的运营离不开领导体制、决策机制以及人事管理等各项制度的建立和完善。[2] 《 中华人民共和国民办教育促进法实施条例 》要求民办学校的章程应当规定“理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等”。[3] 但实际上部分民办中小学内有少数部门并没有发挥实质性作用，存在“缺位”的现象，而有的部门则是越俎代庖，造成“越位”。例如，有的民办中小学的决策机构越权干预监督机构的职责，监督机构只是一个名义上的机构，而有的学校则是监督机构与校长的职责混淆不清，监督机构以了解工作之名干涉校长的政务，造成学校管理的混乱。这种内部部门“缺位”或“越位”现象，导致学校管理结构没有整体优化，管理低效甚至混乱。

3.学校管理方式落后，缺乏信息技术的运用

“为迎接信息时代的到来，世界各国教育领域突出的变化之一就是强调信息技术在学校教育内的应用。”[4] 综观我国民办中小学信息技术的运用大都是集中在教学活动上，大体是开设信息技术课程、利用多媒体技术进行教学，而将信息技术运用于学校教育教学管理的学校很少。它们的管理方式还是停留在相关责任人的管理上，对教学资源的管理还很落后。

（二）从政府管理层面看

1.政府管理制度和机构不健全，无法兼顾地方民办中小学的管理需要

针对民办中小学的管理，国家加大了审批、监督、政策的引导等方面的力度。但是，这些管理制度的制定立足于整个民办中小学，过于整齐划一，忽视了地方民办中小学的管理需要。此外，“在管理机构设置上，我们目前还没有一个专门性的教育行政管理机构，即便是有了这样的机构，机构之间的责任如何分担的问题又直接制约着政府对民办学校的宏观调控的效果。缺乏统一协调的政策机构，容易抵消管理绩效”。[5] 显然政府在管理制度和机构上的不足加重了民办中小学的管理失效。

2.政府管理方法行政化色彩浓厚，对民办中小学的管理欠缺科学性

对民办中小学的管理方法主要是依靠行政管理，即把上级的指标、政府的文件作为管理行为的重要依据。当国家关于民办中小学的政策下达后，大部分地方政府的第一反应就是严格按照国家制定的政策办，忽视地方的实际情况。以行政手段的管理是非常有必要的，但是这样的管理方式掺杂了过多的行政化色彩，管理方法欠缺一定的科学性，不仅使相关政策达不到预期的实效性，而且还会挫伤民办中小学的办学积极性。

3.政府管理理念不当，民办中小学的合法权益得不到保障

尽管国家大力提倡和支持民办中小学的发展，但实际上，社会大众，包括许多地方政府在教育观念上对民办中小学的发展仍存在偏见。如认为民办学校不是“正规军”，不是教育主管部门的“嫡系”，只是公办教育的一种补充。这些偏见直接导致了政府容易忽视民办中小学的合法权益。如胡卫指出：“虽然我国相关的法律规定国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业的发展，但至今没有具体的措施出台，致使民办学校银行借贷困难重重。”[6] 吴畏等学者也指出，有些地方以企业所得税、城市建设税等各种名义向当地的民办学校征税，但是我国在原则上对民办学校是免于征税的。[7] 政府管理理念的不当，使得民办中小学在银行贷款、税收减免、教师待遇等方面的权益得不到保障。

二、基于教育管理现代化的分析

针对上述对民办中小学面临问题的分析，笔者从教育管理现代化视角对这些问题进行如下思考。

（一）对民办中小学的分析

1.教育管理现代化重视学校效能的实现，为民办中小学的品牌建设提供借鉴

“学校的功能可以分为育人功能、文化功能、经济功能、社会服务功能和政治功能，人们评价学校管理的优劣也是主要看学校是否实现了学校的功能。”[8] 但教育管理现代化关注的不仅是管理的作用，更关注怎样使管理做得更好、更有成效。目前民办中小学只是注重自身功能的实现，即如何提高学生的成绩，提高升学率，民办中小学应转变发展思路，重视自身的品牌建设，将注意力由学校功能的发挥与否转移到学校功能发挥的实效上，不断提高自身教育教学的有效性，建立属于自己的“市场”。

2.教育管理现代化重视各职能部门的整体优化，为民办中小学实现管理结构的优化提供参考

“现代教育管理强调学校各方面的工作要从整体利益和需要出发，当局部的利益和整体的利益相冲突的时候要顾全大局，不能有本位主义和小团体主义。”[9] 为避免民办学校内部部门“缺位”“越位”现象，部门之间不仅需要明确的分工，而且还需要使各个部门的力量形成合力，实现整个学校管理效果的最大化。

3.教育管理现代化重视科技在教育管理中的运用，为民办中小学管理手段的改善提供启发

目前民办中小学运用科技大都是局限在教学活动上，还没有应用到学校管理上。而现代教育管理注重科学技术在教育管理实践中的运用 [10]，以先进的科学技术对学校的教师、学生、教学资源等方面实行全方位的现代化管理，既可以解决人力管理带来的不足，又可以充分体现学校现代信息管理快节奏、高效率的理念，还可以帮助学校建立特色，吸引更多的人来了解学校，扩大学校的影响力，提升学校形象。

（二）对政府管理的分析

1.教育管理现代化以转变思想为指导，制定灵活多变的管理制度，为政府制定多元化的民办中小学管理制度提供指引

受传统文化影响，人们在管理上倾向于线性的管理思想，认为按照规则办就不会犯错。但是“现代教育管理认为，教育存在于复杂多变的环境之中，变化着的不稳定因素往往会打破已经形成的秩序、平衡和稳定状态”。[11] 我们需要用发展的观点看问题，不能总是用规范、标准来管理教育，这样不仅达不到预期的效果，反而会给管理带来一定的问题。所以教育管理者要依据环境和条件的变化适时选择管理方法，不断调整完善管理制度。同时，在执行国家制度的时候需要考虑地方的特殊性，在尊重大的制度前提下，做出适当的变化，使管理制度体现多样化。

2.教育管理现代化重视行政方式和科学手段相结合的管理方法，为政府提高民办中小学管理方式的科学性提供思路

“现代教育管理强调以法制管理和行政手段的管理是必要的，也是要坚持的；但是行政行为和行政手段又有它的局限性。因此要把行政方式和手段与科学理论和方法结合起来。”[12] 可见，地方政府要做的不是不折不扣地依据上级的指示、照搬照抄国家的政策方针，而是在仔细研读国家政策方针的基础上，结合地方的实际，制定出多样化、适合各类民办中小学的政策。这样的管理方法不仅不违背国家的要求，而且有利于提高管理的科学性，强化管理效果。

3.教育管理现代化重视激励教职工的工作热情、责任感和成就欲为主的管理方式，为政府转变民办中小学管理理念提供启示

目前对民办中小学教师的管理主要强调的仍是政府的指挥、监管、检查以及主导作用，忽视了教师的主体作用。现代教育管理理论认为：“教职工是学校的主人，要充分发挥他们的主体意识和责任感；学校的工作质量和教学成就都是全校人员共同创造的。”[13] 当前由于政府在保障民办中小学教师合法权益方面工作没有完全到位，民办教师的身份十分尴尬。从现代教育管理的角度出发，需要政府给予民办中小学教师公平的待遇，以此来激发民办学校教师的工作热情。政府对民办中小学教师的管理理念的重心不应是如何加强监督管理，而是如何强化他们的工作动机和激情，如何发挥他们的责任心、创造力和主体性。

三、教育管理现代化视角下民办中小学的发展对策

（一）民办中小学学校方面

1.转变办学理念，塑造学校品牌

为了在激烈的竞争中生存，民办中小学必须转变发展思路，向打造自身特色方向转变；改变作为公办教育补充者的角色，向满足家长、学生教育需要的方向转变；不断营造学校的文化，不断提升学校的内涵，由“学校特色”向“特色学校”转变，使自身的办学模式、教育教学多样化、差异化，满足学生日益增长的教育需求。比如可以深化一门或几门学科的研究，打造特色学科；利用奖学金、助学金、减免学费等形式吸引学生。

2.整合学校内部职能部门，实现整体优化管理

民办中小学要依据学校发展的实际，设置合理的组织机构，保证每个部门明确自身的作用，将职能发挥到实处。对于“缺位”和“越位”的部门要给予批评和处罚，对于工作出色的部门要给予及时的表彰和奖励。这样才能调动每个部门的积极性，实现学校管理的整体优化，保证整个学校管理、运行的高效。

3.加大科技成果的运用，体现时代特色

民办中小学要以实用性为原则、以师生需要为准则加大学校科技硬件设施的配备力度，注重校园网、校校通工程的建设；加大科学技术与课程的整合力度；运用现代化设备加强学校的管理，实现学校科技化管理。此外，要利用各种传播渠道扩大学校的知名度和影响力，通过网络等技术时刻关注社会、家长的教育需求，通过信息平台加强学校与家长的联系。

（二）政府方面

1.完善民办中小学管理制度，实现多元化管理

每个地方都有自身的优势和限制条件，都有实际的需要。地方政府在接到上级的文件、指示之后，应认真学习国家的精神，结合自身的实际，结合本地的优劣条件，实现国家精神的本土化，做到因地制宜；同时，每所民办中小学都是一个拥有自身特色独立的组织，地方政府应在不违反国家文件的基础上，对不同类型、不同需要的学校实行不同的管理，使管理制度呈现多元化。

2.改进管理方式，坚持行政方式和科学方法相结合

地方政府要提高管理方式的科学性，在确保自身对民办中小学领导权的同时，还要“俯下身”来聆听民办中小学的心声，了解民办中小学的需要。政府可以尝试组建一支由民办中小学教师和社会人士组成的咨询队伍，在制定民办中小学相关政策的时候，要听取这支队伍的意见和建议。此外，政府可以通过信息技术建立网络平台，吸引社会人士建言献策，公布民办中小学的信息，实现管理的透明化、公开化。

3.树立公平观念，保障民办中小学利益

民办中小学属于公益事业，是社会主义教育事业的重要组成部分。因此，地方政府要转变观念，不能用歧视的眼光看待民办中小学的发展，而要让民办中小学和公办中小学开展公平竞争。同时，还应该根据现实差距为民办中小学的发展提供专项资金支持，形成具有地方特色的民办中小学资助制度，依法落实各项扶持政策，引导民办中小学的有序发展。

（作者单位：湖北师范学院教育科学学院，湖北 黄石，435002）

参考文献：

[1]胡卫，唐晓杰，何金辉.城市义务教育阶段公办学校免除学杂费后民办学校面临的问题与因应对策[M]//陶西平，王佐书.中国民办教育发展报告（2003—2009）.上海：上海人民出版社，2010.

[2][4]胡卫，方建锋，等.民办学校的运营[M].北京：教育科学出版社，2006.

[3]陶西平，王佐书.中国民办教育发展报告（2003—2009）[M].上海：上海人民出版社，2010.

[5]高飞.当前我国民办普通中小学的办学模式政策问题探析[J].云南师范大学学报：对外汉语教学与研究版，2002（3）.

[6]胡卫.中国民办教育发展状况与未来发展趋势[M]//陶西平，王佐书.中国民办教育发展报告（2003—2009）.上海：上海人民出版社，2010.

[7]吴畏.民办教育的改革与发展[M].北京：教育科学出版社，2002.

[8][9][10][11][12][13]陈孝彬，高洪源.教育管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2008.