对创新县域投融资模式的思考

郭建民

[摘要]中国正处在新型城镇化与新型工业化快速推进的关键时期，城市建设的复合、集中、大规模、高效资金需求与单一、狭窄、低效率的投融资这对矛盾在当下显得尤为突兀，尤其在金融服务的“真空地带”——县域地区更为突出。本文在对当前县域政府运用的主要投融资模式以及面临的投资融资困境进行分析的基础上，提出从重新打造投融资主体、优化平台公司资产，创新信贷融资模式、增强重大项目的支持力度，创新债券融资机制、扩大债券融资规模，运用新型融资工具、创新引入社会资本，充分发挥基础设施投融资平台的作用等五个方面来创新县域投融资模式，拓宽投融资渠道。

[关键词]县域政府；信贷融资；债券融资；股权融资

[中图分类号]F299.27 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）8-0021-03

1 县域政府主要投融资模式

中国正处在城市化推进的关键时期，城市建设的复合、集中、大规模、高效资金需求与单一、狭窄、低效率的投融资这对矛盾在当下显得尤为突兀。近年来，县（市）级地方政府在财力有限的情况下，成立了以融资为主要经营目的的投融资平台。这些投融资平台大多是以国有土地和政府资产作为抵押，以地方财政收入作为还款来源，向银行贷款融取资金，加大对基础设施建设的投入，在地方建设和经济快速发展方面发挥了积极地推动作用。

目前，县域政府投融资主要有以下几个方面：一是财政直接投资。财政预算资金是县域城市建设资金的重要来源之一。通过编制综合预算，将预算外资金调入预算内，与预算内资金统一安排，捆绑使用，主要投向公益性基础设施建设；二是利用城建投资公司和土地收益。成立以城市建设投融资为主体的城建投资公司，作为政府授权城市基础设施等资产经营机构，代替政府行使投融资职能；三是发行城市建设债券吸引民间投资。发行城市建设债券是利用财政信用直接向社会融资的一种方式；四是盘活县域存量资产，带动增量资产。对原来国有投资形成的存量资产进行价值评估后，实施资本运营，存量折股，增量参股。将一部分市政公用设施存量资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权出让、拍卖经营特许权，合作、合资等各种方式，广泛吸纳社会资金；五是经营权特许融资方式。直接或间接从国外银行、国外政府、国外资本市场筹集国内城市建设资金。其主要方式有项目融资、BOT方式、TOT方式等；利用财政信用筹措资金。包括实施财政担保融资、争取国债资金支持和利用财政资金贴息；其他筹资方式包括资源补偿筹集、政策性筹集、国外政府捐赠、民间捐赠等方式。

2 县域政府的投融资困境

当前，县域地区正处在全面推进新型工业化和新型城镇化快速发展的关键时期，经济快速发展对大量资金的需求与投融资困境形成鲜明对比。尽管近年来大多县域政府建立了政府投资资金，对小额信贷等民间融资有所放宽，加强了金融体制创新。但仍然存在投融资主体和方式单一、市场化程度低、融资能力差和缺乏为中小企业融资的平台等问题突出，县域政府融资困境变得尤为突出。

2.1 融资主体和方式单一

目前，在四川省江油市现有的投融资体制下，融资主体和方式都比较单一，基本依靠财政资金和银行贷款，地方政府担保、承诺，形成了大量隐性债务，加大了企业的财务风险。一方面，由于计划经济体制的巨大惯性，政府主要承担了投融资的责任，形成政府“包打天下”的局面。在融资方面，城市建设资金主要来源于政府的财政转移支付、政府出面获取的政策性和商业性贷款、政府收取的土地规费和其他城建资金，以及依靠政府信用举借的内债和外债等。在投资方面主要由政府做出投资决策，具体审批投资项目，直接介入项目的运作和管理。导致进入城市建设领域的企业和个人对作为投资主体参与城市建设存有顾虑，“成本扩张”的风险集中在政府，债务依存度过强也给新的融资需求带来比较大的压力；另一方面，招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上，国际上流行的BOT、TOT或其衍生模式等近年来才开始在部分县域地区融资中出现，但未得到广泛的采用。县域赢利的燃气、水务等业务，市场已基本饱满，城市保障要素为工业服务的只有自来水，但也有很多工业企业用自备水，且主要依赖银行贷款，融资方式单一，压力巨大。

2.2 资本运作效率较低

当前，绝大多数县域政府重视当期的政绩工程的问题，总是希望把规模做得越大越好，而不关注绩效的高低，加上投融资平台市场化程度极低，基本由政府完全主导。在投融资实践中，过度依赖财政的转移支付、政府担保的银行信贷、强制性的规费，以及政府举债等财政性融资，而没有灵活运用市场经济手段，平台公司资本运作效率较低。加之，投融资平台还未建立完善的资本金补充机制和现金流平衡机制，投融资平台的资产虽然金额巨大，但流动性较低，使得企业自由现金流较少，加大了投融资平台的自身风险。

2.3 融资能力差，未形成投融资的良性循环

目前，把县城基础设施当做应由政府提供的纯公共产品已成为一种惯性思维。不少可以引入市场机制进行企业化运作的基础设施，因受益微薄或者根本无收益，而陷入维护不善的尴尬境地。加上基础设施的经营权通常由政府部门加以指派，经营单位缺乏开展市场性经营的内在冲动。另外，现行投融资体制的行政垄断和封闭性在一定程度上排斥了资本和产权交易市场的作用，不同项目和企业之间的资产兼并、重组、收购和回购等障碍重重，股权的转让与变现十分困难。这样的资产经营水平必然会降低初始投资的收益率，而且不能有效地盘活存量，形成增量，实现投入—运营—再投入的投融资良性循环。

2.4 缺乏为中小企业融资的平台

在目前国际经济环境低迷的情况下，县域中小企业融资难的矛盾还很突出。一是金融产业结构布局不合理，缺乏专门服务中小企业的中小银行；二是金融机构信贷和信用担保体质不健全。目前的主要贷款方式是抵押贷款和担保贷款，而中小企业规模小，可以抵押的资产较少，这就导致金融企业向中小企业的贷款缺乏积极性。对于中小企业自身来说，缺少足够的抵押资产，大多中小企业不符合银行的贷款条件；三是中小企业融资渠道不完善。直接融资准入门槛高，能够通过中小板和创业板上市和创业板上市或者发债获得资本的企业有限。民间融资没有完全放开，银行贷款成为中小企业最重要的外部融资渠道，但是贷款难也一直困扰着中小企业，而且资金来源过于集中，既不利于银行的风险防范，也不利于中小企业融资规模的进一步扩大。

3 创新县域投融资模式的路径选择

创新县域投融资模式是一个大局，需要多方位，全视角地进行各项局部保障工作，以促进投融资创新工作的顺利进行。创新投融资要用科学发展观统领全局，以创新、改革、开放为主题，学习和借鉴城市投融资创新的成功经验和做法，充分发挥国有经济在县域经济发展中的控制力、带动力、影响力，积极构建政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资平台。

3.1 重新打造投融资主体，优化平台公司资产

抓住多层次资本市场体系不断完善机遇，着力完善县域政府投融资平台公司治理模式，稳步推进投融资主体的重新打造及资产优化。

（1）加快县域政府投融资平台资源整合。根据投融资平台公司发展情况，对一些规模较小、实力较弱、发展潜力有限的县域政府投融资平台公司进行整合，鼓励优质投融资平台公司进行兼并、重组，整合优质资源，为资本市场融资打下基础。将一些公益性强、与人民群众关系密切的资产回归公益属性，退出资本市场，由县域政府补贴运营。

（2）加快建立中小企业融资平台。集中力量做大中小企业信用担保融资平台，建立银企信息共享平台，加强银行与中小企业间的信息沟通。建立中小企业风险投资基金，积极打造中小企业融资平台，有效集聚社会闲散资金用于培育和发展战略性新兴产业和高新技术产业。

（3）注入经营性资产，提高经营性收入的占比。对县域投融资平台注入优质资产和城市经营性资源，在继续给予财政补贴支持的同时，将交通行业和市政公用事业类经营性资产注入融资平台，增加现金流，将部分特许经营权赋予融资平台，将有收益的国有资产注入融资平台，使其真正成为拥有雄厚实力的投融资平台。

（4）推动优质资产划转投融资平台公司。县域政府应根据本地发展需要，将部分优质营利性国有资产，以行政手段划转至投融资平台公司，提高投融资平台公司的资产质量，增强其赢利能力和可持续融资能力。

3.2 创新信贷融资模式，增强对重大项目的支持力度

在继续巩固传统信贷融资渠道的基础上，加快拓展新的信贷融资模式，稳定信贷融资比重。创新转变融资方式，建立起多元化、多渠道的融资体系，成为县域政府的必然选择。

（1）积极争取政策性银行贷款。充分利用国家开发银行资金成本低、贷款周期长，熟悉基础设施和基础产业项目流程，具有“投贷债租”综合服务等优势；利用中国农业发展银行服务专项领域经验丰富、资金成本低等特点，根据具体投资项目的周期特点，政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相近且利率相对优惠的贷款，优化融资期限结构，缓解还贷压力，增强县域政府投资的绩效意识。

（2）加大商业银行贷款在信贷融资中的比重。加强与国有商业银行的密切联系，针对国有商业银行具有服务工具多样化、服务流程标准化和风险防范能力强等优势，加快储备优质融资项目，积极主动向商业银行推荐项目，进一步提高商业银行贷款占信贷融资的比重，为城市建设广开融资渠道。

（3）推进信贷转让市场建设。要加大对信贷转让市场的财税政策支持力度，拓展市场交易主体，引入信托公司、财务公司、资产管理公司等非银行机构投资者参与信贷转让市场交易。积极推进信贷资产证券化，增强其与信贷转让市场的协同效应。

（4）大力开展项目融资创新。随着县域城镇化与新型工业化战略的不断深化，要进一步加大盘活存量资产的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租赁的方式，解决资金投入问题。积极采用BT、BOT、TOT和PPP等多种方式，进行城建项目的融资创新。

3.3 创新债券融资机制，扩大债券融资规模

债券融资在投融资市场中扮演重要角色，县域政府和投融资平台应根据本地发展实际，创新债券融资机制，适时推出债券产品，扩大债券融资规模。长远来看，县域可率先探索构建以债券市场为基础的县域政府公共资本融资模式。

（1）适时推进城投债项目。城投债是通过设立隶属于县域政府的企业作为融资平台发行由县域政府对债券兑付提供隐性担保，募集资金用于县域基础设施建设或公益性项目的债券。城投债具有一次性可募集大量资金、债券信用风险低、融资成本低、债券期限长等优点。当前，中国经济增长下行压力日益加大，国家发改委明确表示继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资，为县域地区发行城投债提供良好时机。县域应根据当地发展实际，增强平台公司的自营性经营收入，提高可持续经营能力，打造适合发行城投债的投融资平台，适时推进城投债项目，拓宽投融资渠道，为县域基础设施建设和经济社会发展争取大量外部资金。

（2）支持国有企业发行企业债券。企业债是由国有企业、县域融资平台、中小企业等申报，国家发改委审批，证券公司承销，银行募集资金，企业依约用款并在一定期限内还本付息的有价证券，是企业最重要的直接融资方式。企业债筹资具有资金成本低、发挥财务杠杆作用、资金周期长金额大等优势，所筹资金用途符合国家产业政策和行业发展规划。通过对县域经营性项目进行储备、整合和包装发行企业债券。积极引导当地国有企业发行企业债券，支持符合县域产业发展导向的中小企业发行集合债券。

（3）积极引导中期票据的发行和投资。中期票据是具有法人资格的非金融企业在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的融资工具。中期票据具有发行市场化、募集资金用途自主化、发行机制灵活化和管理自律化等优点，作为企业的直接融资手段在降低融资成本、调整融资结构等方面发挥的积极作用。县域政府应充分利用中期票据特有的优势，积极引导中小企业、保险资金、企业年金等参与中期票据的发行和投资，创新票据融资机制，降低企业融资成本。

3.4 运用新型融资工具，创新引入社会资本

有效运用经营性项目收费受益权信托计划、创业引导基金、产业投资基金等新型融资工具，募集社会资本，实现公众、投资者、建设方多赢局面。

（1）积极开展信托计划项目。对经营性公路通行费收入、排污截污收费、垃圾处理收费等收费项目，可采用收费受益权信托计划，以尽快收回投资。由持有能在未来特定时期内产生稳定现金流收费项目的信托发起人，将该项目及其附属的受益权通过信托关系转移给信托公司，然后由信托公司将受益权面向社会公众出售并达到融资目的；积极探索以股权投资作为信托计划，由县域政府投融资平台公司将项目股权及其附属的股利分红、股权转让、回购溢价等权利转移给信托公司，然后由信托公司面向社会公众出售。

（2）加强创业引导基金的设立与发展。创业引导基金能够发挥政府资金的杠杆作用，吸引各类社会资本、民间资本和境外资本，放大政府创业投资机构的导向效应和对新兴产业和创业企业发展的支持效应。调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构等作为投资主体，共同发起设立创业投资基金，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局，多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道，改造和提升传统优势产业、支持战略性新兴产业和创业企业发展。

（3）积极推进产业投资基金的设立。产业投资基金是私募基金的一种，按照投资基金运作方式，直接投资于实业项目的金融工具，简称产业基金。它是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司担任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。县域可借助当地发展良机，积极探索产业投资基金和文化产业投资基金设立。

3.5 充分发挥基础设施投融资平台的作用

充分发挥政府投融资平台为基础设施融资的功能，借鉴国内县域政府投融资平台运作的有益经验。着力从融资租赁、产权权益证券化、股权转让三类基础设施融资模式进行创新。

（1）加快拓展融资租赁业务。基础设施融资租赁是集金融、贸易、服务为一体，具有独特的金融功能，在国际上是仅次于银行信贷的第二大融资方式。它有利于拓宽基础设施投资大规模、长期限、低成本筹集项目资本金的渠道，缓解资金的结构性矛盾，降低县域融资平台的负债率。县域融资平台拥有大量建设完成的存量基础设施项目，借助于租赁公司融资租赁业务，通过资产的流转可以产生部分增值收益，既盘活了存量资产，提高了资金使用效率，又能反哺新建基础设施项目。

（2）探索产权权益证券化模式。基础设施产权权益证券化是指以基础设施产权派生的收益流为依据进行的资产证券化。其中基础设施的所有者即为原始权益人，构成资产池的基础资产，是原始权益人对已建成的基础设施拥有的各种权益。通过资产证券化，可以将缺乏流动性但又能够产生可预期的稳定现金流的资产汇集起来，按照一定的结构安排对资产中风险与收益要素进行分离与重组，再配以相应的信用担保和增信措施，将其转变成可以在金融市场上出售和流通证券的过程。

（3）积极推进股权转让机制。对于建设完成的有现金流的基础设施项目，可以适当简化手续，吸引保险资金、养老基金投入。同时可以鼓励民营企业、社会资金进行股权投资，通过评估作价实现资产增值，转让股权的资金除用于偿还银行贷款外，增值部分还可用于补充新增基础设施项目建设资金。县域政府融资平台可以将相对成熟的项目进行资产证券化，发行资产支持债券，将其从资产负债表上剥离出去，有效降低负债水平，集中资源开发未成熟的项目，实现良性循环。

参考文献：

[1]袁海涛.浅议城镇化建设中存在的问题及对策[J].中国市场，2012（4）.

[2]马庆斌，刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场，2012（16）.