行政补偿程序的缺陷及其完善

蒲晓媛

【摘要】行政补偿是一项对当事人产生重要影响的制度，但如果没有正当程序作为保障，相对人的利益很容易受到行政机关的侵害。我国的行政补偿程序存在缺乏统一的行政补偿程序立法等问题，因此要树立正确的行政补偿程序立法指导思想、构建符合我国实际的立法模式，从而完善现有的行政补偿程序。

【关键词】行政补偿 程序 缺陷 完善 公用征收

行政补偿程序问题概述

行政补偿程序的定义。所谓行政补偿程序即指行政主体在实施行政补偿活动中所要遵循的步骤、顺序、方式和时限。我国法律、法规中规定的行政补偿范围较广，程序也存在差异。受篇幅所限，本文将重点论述的是公用征收中的补偿程序，主要涉及土地征收和房屋征收。

行政补偿程序的功能。第一，制约功能。现代社会对行政的诉求大大超过了过去，因此，行政机关的职权非常广泛，手段也呈现多样化的趋势。但行政实体法未作出更为详细、面面俱到的规范。因此，必须通过程序来制约行政权力的行使。

第二，保障功能。随着公民权利意识的增强，在行政管理活动中，相对人不仅需要行为的结果公平正义，对于行为的过程同样也要求符合自身利益。在公用征收补偿活动中，相对人通过了解和参与补偿过程，运用程序性权利对抗行政机关违法或滥用权力，可以减少行政机关出现违法或不公正补偿的几率，从而最大限度保护当事人的合法利益。

第三，维护功能。在行政补偿过程中，通过程序规则，可以加强相关方相互之间的沟通和交流，从而使行政机关作出的决定更容易获得人们的理解和支持。通过行政补偿程序具体步骤的安排，相对人对最后可能出现的结果的认识和接受能力将有所增强。同时，通过补偿活动的有序延展，法律秩序和社会稳定也将逐渐实现。

我国行政补偿程序的现状与问题

行政补偿程序的立法现状。我国的行政补偿制度建立已久，相关法律规范数量也不少，但缺乏系统性和完整性。其中《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》中对补偿程序进行了较为详细地规定，主要包括如下内容：公告；补偿登记并听取意见；协商并签订补偿协议；补偿争议的裁决；执行。

行政补偿程序存在的主要问题。第一，缺乏统一的行政补偿程序立法。我国关于行政补偿制度的规定主要分散在不同的法律、法规和规章之中。由于缺乏统一的立法，造成不同地区、不同领域、不同部门程序立法不一，标准多样。执法实践中同样的补偿事件在不同地区、不同时期甚至同一地区的补偿结果相差甚远，不能弥补相对人受到的实际损害，严重侵害了相对人的合法权益。

第二，现有的行政补偿程序不完善。由于受“官本位”思想的影响，我国现有行政补偿程序的规定多是从行政机关角度考虑，而较少涉及相对人意见的表达。以听证程序为例，《土地管理法》中有征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定。但对于究竟应如何听取意见，其未作进一步说明；《国土资源听证规定》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于听证的规定也都略显粗糙，不利于相对人意见的表达。

第三，行政补偿救济程序规定的不完善。目前，行政补偿纠纷不断增加，但很多规范中并没有关于权利救济的规定，现实中矛盾重生。因此，如何为相对人提供有效的救济是现行立法必须思考的问题。

完善行政补偿程序的几点思考

建立正确的行政补偿程序立法指导思想。首先从源头上树立正确的立法指导思想。我国历来就有“重实体，轻程序”的思想，反映到以往的立法中主要表现为，法律规范中多是对行政机关权力，相对人义务的规定，基本或是很少涉及具体实施程序的规定。因此，完善行政补偿程序必须首先认识到程序对于行政管理的重要意义。现代法治社会中，行政机关不能肆意行使行政权力，行政权力作用的过程，实际上就是权力主体作出选择的过程。通过稳定化、理性化的程序设计排除管理过程中的个人偏见，使得决策正确化。另外，由于程序本身所包含的时限、顺序、格式化内容，可以保证行政机关有效地做出行政决定。同时，通过良好程序制度的安排，如吸纳相对人参与、要求行政权按照公正合理的程序规则，有效解决行政管理过程中行政权和相对人权利的不平衡状态。

另外，在建构行政补偿程序时应当始终将个人权利保护作为指导思想，反映到立法中就是应当注重对行政权的制约和对个人权利的保障，增加相对人与行政机关对话的机会。当然，在一定程度上也应注意到对公共利益的保护。因为，两方面任何一方的偏颇都会导致两种权利的失衡，不能达到共赢的局面。

行政补偿程序立法模式的选择。对于行政补偿进行立法究竟采取什么样的模式，理论界有较大分歧。第一种立法模式认为在国家赔偿法中附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法；第二种立法模式认为修改现行法律，不主张制定统一的《行政补偿法》；第三种立法模式认为应该制定统一的《行政补偿法》，对行政补偿进行系统、完整的规定。笔者认为，国家赔偿和行政补偿是两种不同的制度，其内容差别也较大，将两种不同的制度规定在一个法律文件中难度较大；另外，目前制定一部单行的《行政补偿法》的时机还不成熟。我国目前正在积极酝酿《行政程序法》，可以考虑在《行政程序法》中专门就行政补偿程序作出规定，同时不断完善各单行法律、法规的规定。随着时间的发展，不断积累经验，最终制定出符合我国实际的《行政补偿法》。

完善行政补偿程序的建议。第一，论证程序。从世界范围来看，各国公用征收的目的多是从公共利益角度考虑。但公共利益无论是从内涵还是外延都不易确定。为保证征收行为的正确性，首先必须对公共利益有一个正确的判断。结合我国的实际情况，笔者认为在征收机关正式作出补偿前也应该设置一个论证程序，判断行政机关的征收行为是否符合公共利益、是否具有合法性和必要性。该程序应包括调查、专家论证和听证。论证后应将结果在一定范围内进行公布，同时应将各类意见的采纳、不采纳的情况和理由进行公告。

第二，告知。告知程序是实现公民“知情权”所必需的过程。告知的对象应当包括受行政行为影响的利害关系人，这样可以保护行政相对人和第三人的合法权益。告知的内容应当包括补偿的事由、依据、标准和方式、当事人请求补偿的时间、补偿义务机关及相对人依法享有的权利。从告知的目的来看，行政机关应该采用通知书而不是公告的形式，应当逐一送达相对人，由相对人签收。

第三，委托损害评估。为了准确评估出当事人受到的损失以及行政机关所应付的补偿费用，应当由具有高度独立性市场评估机构进行专业的评估作价，通过评估便于解决专业技术难题。建设部出台的《国有土地上房屋征收评估办法》中规定了评估机构的选定方法、评估标准和方法。但由于被征收人选择评估机构后，评估机构的委托人仍是征收部门，评估费用是由征收部门来支付，由于利益关系的存在，评估结果的公正性很难得到保证。因此，在确保评估机构独立的情形下，为避免错误评估，评估机构应当在由补偿义务机关代表、补偿权利人代表的参与下，公开进行听证，在认真听取双方意见的前提下，结合自己调查、勘验的情况，运用一定方法作出正确的评估结论。评估的过程应当公开接受社会监督，还应配套告知理由、回避等制度。①对于评估机构也应当建立处罚和评价机制，规定只要有违规行为出现，不得再次进入候选范围，这样可以加大评估机构的自律。

第四，协商。公用征收是公共利益和私人利益博弈的过程，如何能实现两者均衡，最有效的途径就是平等协商。行政补偿义务机关与相对人在坚持合法、自愿原则的前提下，就补偿的范围、方式、标准与被补偿人进行协商，以达成补偿协议。

第五，订立协议。行政补偿义务机关与被补偿人能协商一致的，双方应订立行政补偿协议书。如果双方经协商不能达成协议，行政补偿义务机关可依职权单方面作出行政补偿决定。

第六，司法救济。当相对人不能与补偿义务机关达成补偿协议，或相对人不服行政补偿决定时，可以复议或诉讼。同时应规定复议或行政诉讼期间停止征收行为的执行。

第七，给付补偿。在补偿协议或其他法律文书生效后，行政补偿义务机关应当按照要求及时、充分地给付。

第八，执行。这不是补偿行为的必经程序，只有在当事人不履行协议的时候，另一方当事人可以通过向法院提起诉讼或申请人民法院强制执行协议内容。

另外，需要明确的是，为了使行政补偿及时、有序地开展，法律规范中应当就补偿行为所涉及的时限问题予以规定。在法律无法做出规定而由行政机关决定的时候，也应注意与当事人的协商，确定合理的时限。

【作者单位：内江师范学院政法与历史学院；本文系四川省教育厅科研项目的阶段性成果，项目编号：11SB159】

【注释】

①沈开举：《行政补偿法研究》，北京：法律出版社，2004年，第217～218页。

责编/丰家卫（实习）