刍议政府采购中腐败行为的规避

廖敏

【摘要】文章在简要概述新制度主义理论的基础上，利用历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义等相关观点，剖析政府采购制度中的各种腐败行为，并探讨政府采购制度的完善良策，提出不断升级政府采购制度符号、打造政府采购中的可信承诺文化、不断完善政府设租人监管机制等建议。

【关键词】政府采购制度 行为规避 新制度主义

近年来，许多政府纷纷建立政府采购制度，希翼能够弥补原先资源配置方式所导致的各种问题，并试图创建一个竞争性的平台。然而，就像新制度主义指出的那样，任何一项政治制度如果没有有效处理个体与行为之间的关系，其制度的漏洞就逐渐呈现出来。

新制度主义理论的基本内涵

新制度主义作为一个重要标签，集合了其产生时代的许多政治研究成果。在该成果集合中，历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义则为许多研究者所关注，并在公共管理领域日益广泛运用。新制度主义主要围绕“制度与行为”之间的关系进行探讨。历史制度主义从制度与行为的发展视角展开，它指出，制度的变迁并不是理性选择的结果，在现实中存在各种利益群体的阻力，所以制度变迁不仅仅是取决于当前某些人的观点和振臂高呼，而需要考虑以前制度发展和选择的干扰。理性选择制度主义则基于经济学的理性假设—“理性人”，理性选择主义强调制度对个体的约束功能，然而制度并没有能够有效地塑造个体的选择偏好，从而失去了制度的教化功能。但是，个体偏好选择对制度的改革具有重要的影响。社会学制度主义则重点关注了社会文化对制度的影响，它强调，个体之所以要遵守制度规范，是因为这些规范早已通过各种社会化途径内化到每一个个体内心世界当中，个体的行为应当被理解为是社会规范的体现，无论是当个体自觉遵守规范的时候，还是当个体是无意识地遵守规范的时候都是如此。

政府采购中的腐败行为分析

政府采购制度虽能够有效地治理腐败现象，但美国学者麦基尼却强调，政府采购往往会对腐败行为起到较大的诱惑作用或者说提供更多的机会。当前，我国“天价采购”现象频现，舆论惊呼“阳光采购”变成了“阳光腐败”，政府采购让腐败走进“春天里”。这在某种程度上反映了我国政府采购制度存在不足。

政府采购制度要素冲突导致紊乱。20世纪80年代开始，政治学领域中兴起了一个新制度主义热潮，其中，历史制度主义产生了重大影响。保罗·皮尔森和瑟达·斯科克波尔概括了历史制度主义的三大特征：“集中关注那些重大的结果或令人迷惑的事件；突出事件的背景与变量的序列；以追寻历史进程的方式来寻求对事件和行为作出解释。”①历史制度主义学派很少强调制度是某一行为产生某一政治后果的唯一原因，需要系统的理解问题产生的原因。政府采购制度作为一种新型的政府服务符号，伴随着长时间的发展，特别是我国进入21世纪的快速发展时期，其变量序列在不断变换，然而，现有政府采购制度却缺乏足够的变化，从而导致了变量序列与制度符号之间的矛盾，这也引发了政府采购中的大量腐败现象。虽然，2010年国务院颁布了《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》，但是现有的政府采购并没有有效地解决与其他符号系统之间的冲突或矛盾，例如，《政府采购法》与《建筑法》、《招标投标法》之间存在的矛盾，没有合理的界定国货认定标准问题等，从而导致了大量的漏洞出现，并成为某些腐败分子乘虚而入的“鼠”洞。

政府采购中传统文化信仰难以攻破。当前，我国正处于社会转型的关键期，以法制为基础的现代市场经济文化尚待建立，在这种文化的“真空期”，容易出现“文化震荡”。许多政府管理者在多样化的文化中容易迷失自我，从而产生许多心理不适或行动困惑。在很长一段时间内，我国都是实现分散性的政府采购，各单位采购资金管理自由，导致暗箱操作现象严重，采购官员几乎不受任何限制，从而导致政府采中购腐败现象日益严重。虽然，我国在逐渐规范政府采购制度，但是传统的采购文化堡垒较为坚固，难以在短时间内建立新的政府采购文化。

政府采购参与者的理性动机不纯。理性选择制度主义的方法论本质上是一种方法论的个人主义。但它代表了理性选择理论内部的“理性”对“制度”的让步，主要从制度主义经济学理论移植了产品、交易成本的理论，从而形成了自己的理论分析框架。理性选择制度首先是基于“理性”人性假设的前提，但又承认政治制度的重要作用，这是由于制度可以利用信息和空间的创设，从而能够刺激理性人的选择方向和条件。在理性选择制度主义看来，政治活动容易步入许多集体活动的困境，因此，许多个体在当前制度限制下的策略性行为和博弈行为，其政治目的就是为了获取自身利益最大化。“公共选择理论认为，官僚也是追求个人利益或效用最大化的‘经济人”②。在许多学者看来，政府行为建立的假设是基于公共利益的社会福利最大化，然而，政府中人也不能脱离“经济人”假设。政府采购人员具有“经济人”的特征，政府采购中寻租行为的出现实质是实现利益交换。在设租和寻租的过程中，通过个人财富需求的满足和企业利益获取的动机有效融合，从而导致了寻租行为的根本动因—利益驱动。因此，许多政府官员在寻租的过程中逐渐投机成为获利人。

对我国政府采购中腐败行为规避的思考

政府采购制度就是要创造出一套“好”的符号体系，鼓励正确的采购行为，约束错误的腐败行为，从而提高政府采购这一社会治理工具的有效性，实现政府“善治”的目标。

政府采购制度符号的不断升级。历史制度主义从经济学中借用了“路径依赖”概念，并在广义和狭义层面构建了自身的路径依赖。“广义上的路径依赖就是指前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义上的路径依赖则主要通过‘报酬递增一词来表现自己的意义，即一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路深入下去的可能性会增大，其原因在于，这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益”③。伴随着我国政府采购制度的完善，政府采购指的“报酬递增”效应逐渐显现，因此，虽然现有政府采购制度存在某些不完善，但是合理地完善现有的制度符号系统将能够进一步实现“报酬递增”。首先，政府采购制度与其他制度符号系统实现协调发展。例如，对于《招标投标法》已经详细且科学界定的、适用于《招标法》的内容，《招标投标法》没有规定的政府采购内容，《政府采购法》需要进一步的完善，或可以通过相关的行政法规和规章作出规定等。其次，政府采购制度符号系统自我升级。例如，需要对“国货”的范围、标准进行有效地界定。通过与其他符号系统的不断调整以及自我升级，从而避免政府采购出现“倾轧地带”或“真空地带”，避免从制度上攻破堡垒。

政府采购的可信承诺文化打造。政府采购文化的错位导致了我国政府采购出现了许多误区。从西方国家政府采购发展趋势来看，政府采购制度已经成为可信承诺文化。在可信承诺文化打造过程中，政府采购专业人员将为自己的寻租和腐败行为付出相应的成本，而这种可信承诺文化预期将有效地制约采购人员的权力，从而使得政府采购腐败失去文化性根基。把政府采购作为一种可信承诺文化，并转化为政策工具将具有良好的效力。因此，政府要大力宣扬可信承诺文化，努力在政府采购中打造一种崇尚契约、责任和创新的文化，从而树立政府采购的社会新风气，这种文化也有利于我国政府采购管理理论和方法的不断创新。

政府设租人监管机制不断完善。一般来说，拥有权力的人在政府采购过程中出现寻租，其实际上是实现供给与需求之间的弹性不足，从而为拥有权力的人创造某种腐败的环境和土壤。由于信息不对称导致设租人道德风险普遍存在，因此，加强对相关政府的监督和管理是有效降低设租风险，提高政府采购制度绩效的重要途径。首先，打造内部监督机制。所谓内部监督机制就是指政府的各项采购活动必须关于过程的始终，政府采购的各项参与人必须进行相互监督与制约。其次，完善法律监督机制。从西方政府采购制度发展趋势看，作为一种范围广、外在且刚性的监督机制，政府采购法律监督制度能够合理且科学地运行。因此，政府需要动态性和前瞻性地完善政府采购的法律体系。最后，加强外部监督机制。如果仅仅依靠内部监督，容易出现参与人的互相构架，因此，有必要加强财政监督、社会舆论监督和群众监督的力量。

【作者单位：中共江西省委党校公共管理学教研部】

【注释】

①何俊志：“结构、历史与行为—历史制度主义的分析范式”，《国外社会科学》，2002年第25期。

②张康之：“公共行政：‘经济人假设的适应性问题”，《中山大学学报》（社科版），2004年第2期。

③姚洋：《制度与效率—与诺斯对话》，成都：四川人民出版社，2002年，第67页。

责编/张蕾