“中等收入陷阱”与国家公共治理模式重构

“中等收入陷阱”只是表象，其内涵本质是制度转型困境。能否避免陷入“中等收入陷阱”，关键取决于制度的内在合理调整及其供求是否处于均衡状态，政府是否实现了从发展型的全能政府向公共服务型的有限政府的转型，经济增长动力是否实现了从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型，社会是否从传统社会向现代公民社会转型。

“中等收入陷阱”本质是制度转型困境

在社会经济生活中，许多制度安排往往只是过渡性制度安排，随着客观环境和现实条件的变化，原有的一些能够有效应对和解决发展挑战的制度安排的效率可能会出现衰减，甚至完全退化为无效制度安排或负效制度安排。而一国的经济发展从低收入阶段到中等收入阶段所遇到的挑战，与从中等收入阶段到高收入阶段所遇到的挑战是有所不同的，如果不能适时适度地进行制度转型，可能会使得制度供求处于一个非均衡状态，无法有效应对和解决社会经济转型发展过程中出现的新挑战、新问题。因而，能否避免陷入“中等收入陷阱”，关键取决于制度的内在合理调整及其供求是否处于均衡状态，政府是否实现了从发展型的全能政府向公共服务型的有限政府的转型，经济增长动力是否实现了从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型，社会是否从传统社会向现代公民社会转型。“中等收入陷阱”只是表象，其内涵本质是制度转型困境。

当前中国面临的就是这样一种制度转型的困境，一旦陷入这一桎梏的束缚而无法挣脱，会导致“政府—市场—社会”这样一个国家公共治理三维结构难以得到有效的耦合和整合，从而会出现以下一些具有普遍性的负面表现：

政府失效。主要是指政府缺乏对于经济社会转型的驾御和治理能力，不仅不能提供适应经济发展进入新阶段后所必要的公共产品和服务以弥补市场失灵，反而出现了大量的寻租和腐败现象，使得社会经济的公平正义受到极大减损。其中，尤其值得警惕的就是所谓“政府俘获（State Capture）”①现象。究其根源，还是政府无法摆脱传统体制下全能型政府和发展型政府的影子，导致政府角色越位、缺位、错位的现象屡见不鲜。

市场失灵。一般意义上的市场失灵是指经济中存在着垄断、外部性、公共产品和信息不对称等因素导致市场在资源配置中的低效或失效，这就需要政府的矫正。但是，政府的介入应该是有限度的，一旦越界，同样会导致资源配置的低效或无效。受传统体制的影响，转型国家的一个突出特点就是政府介入经济活动太广、太深，这种外在的高度干预使得内生的市场规律难以很好地发挥作用。如果说一国经济发展需要经过从要素驱动到效率驱动再到创新驱动的三个阶段，那么中国当前依然没有从要素驱动阶段完全转型到效率驱动阶段，市场在资源配置中的基础性作用还远没有得到充分发挥，从而使得价格传递信息、提供激励和决定收入分配的三大基本功能也出现扭曲。所以，市场化改革的红利还有可挖掘空间。

社会失范。急剧的经济社会转型往往也会使得一个社会的传统价值观体系面临极大的冲击，而如果一个具备较强的利益协调能力的独立、自治公民社会又未曾建立起来，在这样一个旧规已破、新制未立的时期，正式制度安排和非正式制度安排都处于严重的供求不均衡状态，这种制度真空状态很容易滋生各种失范乃至犯罪行为。当前，中国社会层出不穷的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“有色馒头”等事件所表征出来的诚信缺失、道德滑坡、人情冷漠，也已到了触目惊心的地步，这导致的一个严重后果就是市场经济活动的各类显性和隐性交易成本都非常大，社会最基本的信任关系已经难以构筑。一些社会学家将这种社会状态定义为“社会溃败”，形容社会肌体的细胞已经坏死，机能失效。

此外，政府失效和市场失灵相叠加也会造成其他一些不良的社会后果，比如两极分化、机会不均、社会不公等等。而现代经济学中有一个结果公正定理（outcome fairness theorem），告诉我们：只要每个人的初始禀赋的价值相等，通过竞争市场的运作，即使个体追求自身利益，思想觉悟有限，也可以导致既有效率也是公平的资源配置结果②。所以，一个转型国家要实现效率、公平与法治的良好均衡，需要理清和合理界定政府、市场和社会之间的治理边界，有效回应因政府失效、市场失灵、社会失范所提出的制度变迁需求。

摆脱转型困境的国家公共治理模式再抉择

党的十八大报告将经济体制改革的核心问题归结到“处理好政府和市场的关系”上来，并强调改革“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。雅诺什·科尔奈曾指出，人类社会存在三种规制经济行为的基本协调机制，即作为官僚协调机制的政府，作为自利性交易关系总和的市场，以及自愿互惠的联合性协调机制或公民社会。③所以，在改革的力量博弈中还应加入社会的一方，需要正确处理好政府、市场和社会的关系，以此来重构国家公共治理模式，通过政府、市场与社会三位一体的整体设计和综合治理，以及长期积淀后所形成的文化这一更为持久的因素，来不断推动中国经济社会的全面、协调和可持续发展。未来，这一结构性的转型还需要作出进一步深化。

重新定位政府角色，促进有限政府和服务政府的加快形成。在政府、市场和社会这样一个三维框架中，政府作为一种制度安排，有极强的正负外部性，起着非常关键的作用，既可以让市场有效，成为促进经济改革发展的动力，也可以让市场无效，导致社会矛盾重重，成为巨大的阻力。

那么，如何合理定位现代市场经济条件下政府的基本职能和角色，更好地发挥政府的作用呢？哈耶克认为政府的基本职能有二：一是必须承担实施法律和抵御外敌的职能，二是必须提供市场无法提供或无法充分提供的服务。同时，他也指出，必须将这两方面的职能和任务明确地界分开来，“当政府承担服务性职能的时候，我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权威性也同样赋予它”。这实际上道出了政府最基本的作用就是“维护”和“服务”，即制定基本的规则和保障社会秩序的稳定，以及供给公共产品和服务。这要求政府首先应转变自身的治理理念，向市场和社会分权，努力实现从发展型的全能政府向公共服务型的有限政府的根本转变。

为了促进政府职能的根本转变，在考量政府及其官员绩效的时候，仅仅依靠GDP指标是非常不全面的，政绩考核激励机制要从“为增长而竞争”转换到“为发展而竞争”，这样社会公共服务指标就应该成为硬约束，以此来引导政府少伸“掠夺之手”，多伸“援助之手”，采用“无为之手”，让财富更多地流向百姓，以实现社会福利最大化。如果政府绩效体系能够将地方官员的经济单一发展观彻底扭转，转而更多地关注科学发展、关注人的发展本身，必定会有利于中央政策目标的落地，形成平稳较快的可持续发展，最终建成和谐社会。

尊重市场经济规律，构筑效率驱动和创新驱动的内生机制。效率驱动和创新驱动，都是市场主导的结果，与价值规律、供求规律、竞争规律等市场经济的内在基本规律密切相关。我国经济现实中由于对这些规律的忽视和背离，使得契约精神、信托责任、企业家精神等市场经济要素也受到压制。比如，当前中国的要素市场、基础资源市场基本上还是被国企所垄断的，这不利于激发市场在竞争中提升效率方面的作用。政府如能有序放开对水、电、成品油等稀缺资源价格的实际控制，建立反映市场供求情况、体现资源稀缺程度的资源要素价格形成机制，将有利于促进各类企业在市场竞争压力下形成提高资源利用效率的内在动力。

除了效率驱动，创新驱动也已成为今天主要发达市场经济国家经济发展的主驱动，而其创新所依靠的不是国有部门，而是民营部门。一般来说，由于追求自身利益的强烈动机，民营经济是最具有创新意识和创新力的。中国过去30多年的经济蓬勃发展，本质上也是由于备受束缚的企业家才能和企业家精神得到释放推动的。

发挥社会力量作用，为转型发展深化奠定稳固的社会基础。这要求国家治理理念和治理体系的同步再调整，适应转型发展的需要逐步向社会下放权力，大力培育社会自我组织、自我管理、自我服务的能力。

可以说，一个没有良好社会自治的国家治理，难以称得上是成熟的国家治理。面对转型过程中日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会管理任务，紧靠政府的力量显然已经远远不够，并且可能会起反效果，将矛盾焦点引向政府自身。国际的经验表明，社会可以作为平衡和控制政府与市场之间张力的要素，社会组织在协调各方利益、共享公共资源、促进公平正义等方面有着政府不可替代的作用，这要求政府从具体的、微观的社会管理环节中抽身出来，将自身管不好也管不了的领域交给社会组织来自我管理，同时也要求政府采取一定的措施让公众参与社会公共政策的讨论，以确保政府决策的科学、民主和公正，从而减少社会摩擦，降低发展成本。

当然，社会力量要真正成为促进国家发展的具有理性、建设性的内在推动力，还需要政府的扶持和引导，特别是需要对社会福利体制进行深入的改革，为转型深化和经济发展构筑稳固的社会基础。

【注释】

①[美]乔尔·S·赫尔曼：“转型经济中对抗政府俘获和行政腐败的策略”，叶谦、宾建成编译，《经济社会体制比较》，2009年第2期。

②田国强：“和谐社会构建与现代市场体系完善”，《经济研究》，2007年第3期。

③[匈牙利]雅诺什·科尔奈：《社会主义体制—共产主义政治经济学》，张安译，北京：中央编译出版社，2007年。

责编/张蕾