国外棕地治理对我国城市闲置土地利用的启示

刘明香　关欣

摘 要：棕地作为工业化发展导致的一种闲置土地的类型其在国外的相关研究已比较深入，将其引入为我国闲置土地利用研究提供借鉴具有重要意义。通过介绍棕地的概念内涵及国外主要国家的棕地治理模式，将棕地和我国闲置土地进行对比分析，借鉴国外棕地的再利用模式，为我国闲置土地研究及再利用提供一些经验启示，并从中寻找适合我国闲置土地再利用的治理模式。

关键词：棕地；闲置土地；利用；启示

中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0071-03

随着国家经济的发展和产业结构的调整，许多企业，尤其是生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又广的低端制造业，开始从城中心移向郊区，遗留下大量棕地和灰地[1]。这些土地不少位于城市内部，其破败会造成土地闲置、社区衰退、环境污染、城市空间破碎等不良后果，对城市的经济、社会、环境等产生不利影响[2]。为此，发达国家都把对棕地的治理改善以及再开发利用作为政府要务。其中，尤以美国和英国为棕地再开发战略推行的中坚[3]。

本文通过介绍棕地的概念内涵及国外主要国家的棕地治理模式，将棕地和闲置土地进行对比分析，借鉴国外棕地的再利用模式，为我国闲置土地研究提供一些经验启示，并从中寻找适合闲置土地再利用的治理模式。

一、棕地的来源及内涵

棕地是指工业发展过程中污染的或利用不充分的、再利用存在难度的闲置土地，意译自英文单词“Brownfield”，至今为止“棕地”仍没有一个统一的概念。由于各国工业经济的发展所处阶段的时间、土地利用状况、社会历史遗留问题不一样，各国对“棕地”的定义有一定的区别。而“棕地”定义和内涵的不同导致了各国“棕地再开发”策略的差别[4]。下面介绍几个主要国家棕地的内涵。

（一）美国“棕地”的内涵

美国是最早提出“棕地”概念并进行定义的国家。1980年11月颁布的《环境反映、赔偿与责任综合法》最早提出了城市“废弃及未充分利用的工业用地，或是已知或疑为受到污染的用地”的处理与责任问题[5]。虽然该法案尚未明确使用“棕地”这个名词，但美国政府开始对“棕地”现象给予高度关注。“棕地”概念正式被提出是在1992年6月的美国国土听证会上。同年，第一份详细的“棕地”问题政策研究开始实施。在2002年1月通过的《小企业责任减免及棕地再生法》中对“棕地”做出明确定义。“棕地”是指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。环保局将其定义为“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的土地，在这类土地的再开发和利用过程中，往往因存在着客观上的或潜在的环境污染而比其他开发过程更为复杂”[6]。

（二）英国“棕地”的内涵

在英国，棕地最早出现在规划文献中，是和绿地（Greenfield）相对的规划术语；“棕地”的正式学称为Previously Developed Land，具体指曾经利用过的、现在闲置的、遗弃的或者未充分利用的土地。与美国不一样，这类土地不一定是工业用地，也不一定有污染物。虽然在实际中“棕地”也有可能是被污染的土地，但是“棕地”侧重于指曾经被利用、目前闲置的土地。根据英国国家土地利用数据库，英国“棕地”有如下性质：过去已开发且目前为闲置的土地；闲置建筑物；被遗弃的用地和建筑；其他当前仍在使用的土地，在适当规划及建筑许可下进行开发；其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。

（三）加拿大“棕地”的内涵

在加拿大，“棕地”被广泛认可的定义来自于2003 年全国环境与经济圆桌会议 [7] 。会议文件里，“棕地”被定义为被遗弃的、闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产，虽然这些不动产由于之前的利用含有或可能含有环境污染物，但这些房地产具有巨大的潜在开发价值。

从以上棕地定义可以看出，各国棕地侧重点各有不同。美国侧重于被污染的土地，英国侧重于是否利用充分，加拿大侧重于开发价值。总的来说，“棕地”是指一块废弃的、闲置的，或没有利用不充分的土地，它存在或潜在着对生态环境的污染和对社会环境的危害，治理或再次开发会带来经济和社会效益，同时也会产生一定的风险。尽管棕地会对社会及经济的发展带来负面影响，但经过治理的棕地同样可以为社会、经济发展带来新的机遇。

二、主要国家及地区的宗地治理模式

（一）美国的棕地利用实践

美国棕地开发已有数十年的历史，政府从金融、法律及其他政策方面对棕地开发进行大力扶持，并在实践中获取了巨大成功。在棕地再开发问题上，环保局是最高指导中心和最核心的力量，1995年1月25日发布“棕地行动议程”，开启了棕地再开发序幕，通过改善投资环境鼓励私人、企业投资者进入棕地再开发领域[8]。1980年11月通过的《超级基金法》，明确棕地治理区域，进行棕地危险程度评估，并拟定清理方案。1986年10月通过的《超级基金修订与再授权法》，明确污染地块购买者责任保护条款及棕地其他新的责任免除条款等。1997年8月通过的《纳税人减税法》则规定用于“棕地”污染整治方面的开支在治理期间免征所得税。除环保局外，其他部门如住房与城市发展部、交通部、商务部经济发展局等也相继采取多种举措支持棕地再开发。从上可以看出，美国从上至下已形成了一个良好的棕地再开发运行机制和良好的法律政策支持，能为棕地开发提供好的法律保障和制度环境。

（二）英国棕地利用实践

在英国，棕地再开发被作为城市复兴战略的一部分，而非一个个独立的项目。英国还设立了遗弃土地基金，为棕地再开发提供补贴，并在特定区域建立企业区，为企业提供税收减免，从而促进废弃土地的再利用。欧盟则在2002年通过了第六环境动议项目，要求保护土地，并提供基金补贴和税收优惠。1998年2月，英国政府发布了一个全国性的目标：全国致力于优先循环使用“棕地”，到 2008年英国至少60%新住宅开发建立在“棕地”上。由此可以看出英国政府对于棕地的重视程度和政策支持力度。这些都有利于加速城市棕地的整治和再利用[8]。

（三）加拿大的“棕地再开发”现状与发展过程

加拿大“棕地再开发”经历了与美国截然不同的发展过程。加拿大的国土面积非常大，但是由于气候地理原因和经济发展的影响，所有主要城市呈带状分布在南部与美国接壤的区域。同时加拿大没有经历像美国一样的郊区化过程，城市中心的居住密度相当大，市中心的土地需求也相当大。旺盛的需求刺激了“棕地”的清理和再利用，私人部门的积极参与减少了政府投资的需要。这种情况下，加拿大联邦政府对“棕地”没任何的资金支持和财政鼓励，只负责“棕地”再开发战略层面的工作。从加拿大棕地治理可以发现，私人是闲置土地再利用的一股不容忽视的力量。从其棕地的定义中重视开发价值可以看出，整理过的棕地能实现不菲的经济价值，足够吸引私人部门参与棕地的清理和再利用。

三、棕地与城市闲置土地的一些比较

（一）国外棕地比城市闲置土地先出现

我国城市化起步比西方国家晚，城市土地利用存在的问题发现比西方晚，但是后来土地利用及经济的高速发展导致的土地污染及闲置问题也比较严重。随着工业生产由市中心迁往郊区，城市“棕地”数量在以惊人的速度增长，我国城市已经开始面临西方工业国家20世纪70年代以来所经历的城市危机。

（二）“棕地”再开发意识较薄弱，且针对性的法律法规缺乏

与西方国家相比，我国对于“棕地”再开发意识则要薄弱的多，具体表现为：我国的工业用地再利用仅停留在“腾笼换鸟”、“退二进三”产业结构升级的经济层面，对于“棕地”产生的环境，再利用涉及的环境修复问题没有给予足够的重视；工业用地再利用还停留在存量土地的静态改造方面，忽视了对现有用地及未来供给的后果和影响的评判，缺乏预防“棕地”产生的意识；工业用地再利用的意识还处于朦胧阶段。而在西方国家，“棕地”带来的生态、社会、经济问题得到了各国政府的普遍重视，并给予广泛的支持。此外，西方国家还早意识到提高公众意识的重要性。西方国家注重加强与公众交流的做法，对于“棕地”再开发战略的实施已起到举足轻重的作用[9]。

由于我国工业化时间相对较短，对土地利用的环境保护意识尚不强，目前还没有专门针对棕地治理与再开发的政策或法规，虽有一些相关的法规和政策，但针对性不强。如我国在《土地管理法》第三十五条规定“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”；《土地复垦的规定》要求对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等活动造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态[10]。

四、国外棕地治理对我国闲置土地再利用的启示

在我国快速城镇化的背景下，土地供需矛盾尖锐。同时，不少城市中又存在大量的、可资再利用、再开发的棕地，“棕地”再开发的问题已经迫在眉睫。然而我国的立法、政策制定以及重视程度方面远远跟不上现实发展速度，而西方国家近30年的“棕地”再开发经验为我们提供了很好的启示[11]。如果能够借鉴西方经验，结合我国客观实际对棕地进行系统有效的开发利用，不但能有效的保护耕地和粮食安全，而且也能治理环境污染，提高环境质量，对缓解土地供需矛盾和促进经济社会的可持续发展无疑都有重大意义。

（一）完善我国闲置土地再利用的法律法规体系

美国关于棕地治理建有完善的法律法规体系，其中包括《超级基金法》、《超级基金修订与再授权法》、《纳税人减税法》、《小企业责任减免及棕地再生法》等多部法律对棕地的治理责任、治理的资金来源、棕地的一些减免责任及财政鼓励政策等都以法律形式给予了规定，而我国却缺乏针对性闲置土地利用政策。因此，我们可以参照美国对城市闲置土地责任给予明确的规定，对闲置土地再开发利用给予财税支持，加强对棕地治理立法，制定相关法律。

（二）鼓励多渠道参与闲置土地利用开发

加拿大棕地开发经验说明棕地开发具有巨大的经济价值，私人部门也可以作为闲置土地开发的一股不容忽视的力量。同时，“棕地再开发”应充分调动各级政府、非政府组织、企业和其他利益团体的积极性，共同参与到策略实施中来；将“棕地再开发”转变为市场化运作，才能更好的解决“棕地”的区域性问题，更大的挖掘“棕地”的潜力和价值。“棕地再开发”过程中应注重运用经济诱因理论，综合运用税收、利率、补贴等财政手段和金融手段，有效地将市场眼光吸引到“棕地再开发”中来。且由于我国土地属于国家所有，政府作为国有土地使用权的代表控制土地一级市场，这样一个现实条件下格外需要政府统筹和协调的棕地再开发实践，欧美国家政府在棕地再开发中政府提供的政策支持和技术引导经验能为我国闲置土地的开发利用提供很好的借鉴。

参考文献：

[1] 朱煜明，苏海棠，郭鹏.中外棕地治理与再开发政策、法规的比较研究[J].环境保护科，2009，6，35（3）：40-43.

[2] 潘庆华.浅谈城市棕地利用[J].城乡规划与环境建设，2009，（9）：64-68.

[3] 罗思东.美国城市的棕色地块及其治理[J].城市问题，2002，（6）：64-68.

[4] 何芳，陈滢盈，冯硕.西方棕地再开发的启示[J].土地管理，2010，（6）：45-48.

[5] 张华，郭鹏，王丽琴.“棕地” 现象及其治理对策[J].环境保护科学，2008，34（4）：48-57.

[6] 邓位.城市更新概念下的棕地转变为绿地[J].理论研究，2010，（1）：93-98.

[7] 冯敬俊，胡雪鸥.棕地开发对国家受污染建设用地的启示[J].改革开发，2010，（10）：86-87.

[8] 贺俏毅，陈松.加拿大安大略省的棕地再开发及对我国的启示[J].国际城市划，2009，24（5）：96-99.

[9] Micheal .Brownfield redevelopment as a smart growth option in the United States [J].The Environmentalist，2001，（21）：129-143.

[10] 郭鹏，梁燕华，苏海棠.美国棕地治理分析及其对我国的启示[J].环境保护科学，2010，36（3）：73-76.

[11] 陈成，杨玲.西方国家棕地重建策略及其对我国的启示[J].国土资源情报，2008，（6）：16-20.

[责任编辑 王 佳]