略论建立人大优良文风机制

刘连才

改进人大文风是人大机关贯彻党的十八大关于改进文风要求的重要任务，是推进人大各项工作的一个突破口。研究改进文风，用孤立的片面的静止的方法是“头痛医头、脚痛医脚”。本文试图运用科学方法弄清人大文风形成机制的概念，明确建设人大优良文风的特殊要求，从机制入手探究人大不良文风的根源，探索建立人大优良文风的长效机制。

一、人大文风形成机制的概念

人大文风是人大机关将人大依法履职工作内容，向有关方面或社会公众发布具有倾向性普遍性的公文风格。人大文风既有党政机关文风的共性，又有其自身的个性。要有效地弘扬人大优良文风，克服人大的不良文风，必须深入研究人大文风形成机制。

人大文风形成机制指人大文风由人大机关、人大公文内容、人大公文受众组成的写作系统及其相互关系决定的。这表明必须从人大公文的写作主体、写作客体、写作受众及其相互关系考察人大文风的形成机制。

人大公文的写作主体对人大文风具有决定性影响。人民代表大会及其常委会、人大常委会各专门委员会及工作委员会和办事机构等构成了人大公文的写作主体。因为人大是根据民主集中制集体行使职权，所以人大公文写作主体最显著的特点是组织性。因此，人大公文写作主体的组织运行状况将决定公文的质量和文风。这里组织运行状况包括组织的政治思想水平、业务能力和文字水平及组织运行机制等等。

人大公文的写作客体对人大文风具有基础性作用。人大公文写作必须依据法律法规，同时人大公文写作内容涉及经济、政治、文化、社会、生态各个方面的问题，因此，人大公文写作既有法律性和程序性，又有广泛性和特殊性。对于特定的人大公文写作，必须弄清真实情况、事物的内部联系以及与其他事物的关联性。人大公文选题准确程度、调研的状况、对写作内容的把握等对文风具有基础性作用。

人大文风的写作受众对人大文风具有重大影响。人大公文的受众既有广泛性又有特指性。人大公文面向大众，受人民监督，具有写作受众的广泛性。同时人大公文发文对象又有特指性。如对“一府两院”的审议意见，要求“一府两院”答复和办理的，受文特指对象就是“一府两院”及有关部门。人大公文写作受众的关注程度和态度对人大文风具有重大影响。

二、人大优良文风的特殊性

人大文风既要体现党政机关公文“短、实、新”的共性要求，又要具有人大工作特点所决定的特殊性要求。只有正确把握人大优良文风的特殊性，才能更好地体现党政机关优良文风的共性。

一是党性和人民性的统一。这主要是从人大及其常委会作为写作主体的特殊性而言的。人大及其常委会既是在中国共产党领导下开展工作的国家权力机关，同时又是代表机关、民意机关。人大及其常委会在运用人大公文处理公务过程中，既要将党的主张转化为国家意志，又要充分体现人民的意志，要代表人民群众的根本利益，将人民群众的眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来。要在党性和人民性的统一中充分体现对党对人民的深厚感情，在文风中反映党的主张和人民意愿的有机结合。

二是合法性和创新性的统一。这主要从人大公文写作客体而言。我们国家要实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，人大的公文必须有强烈的法治精神。同时，必须在遵守宪法和体现法治精神的前提下，深入实际，勇于探索，潜心研究，提出解决问题的新理念、新思路、新对策。人大公文，没有法治精神就会损害法制的尊严和统一，没有创新精神就等于一纸空文，必须体现合法性和创新性的统一。

三是监督性和支持性的统一。人大公文是人大及其常委会行使监督权的重要工具。人大公文的文风，应当体现人大及其常委会对“一府两院”既监督又支持的要求。人大及其常委会对“一府两院”的监督要勇于依法进行，切不可在指出问题上吞吞吐吐、含糊不清。同时还要善于依法监督，切不可提一些大而无当的要求，使“一府两院”无所适从；也不可越权越位，对“一府两院”的工作事无巨细地提出不恰当要求。人大要求“一府两院”办理的事，必须是党委支持办、政府能够办、人民期盼办的，既必须办又是通过努力可以办得成的事。在这种监督与被监督的关系中，体现出真心诚意的支持与被支持的关系。

三、从人大文风形成机制剖析人大不良文风的根源

改革开放以来，人大在建设优良文风方面取得了明显成效。但是，弘扬优良文风、纠正不良文风是一项长期的任务。当前，人大文风上存在的问题也很突出，主要表现为长、空、假。人大的这些不良文风有其形成机制。

从人大文风形成的写作主体剖析根源。一是人大公文写作责任落实不到位。有些人大机关往往存在领导和工作人员分工负责不到位。责任一层一层向下交，公文初稿拟成后一层一层往上签，大家都打马虎眼，最后可能造成人大秘书的责任心有多强，人大工作水平就有多高，从而人大公文的思想水平就有多高。二是有些人大干部尤其是某些领导干部务实进取精神不够强。人大常委会及其专门委员会和工作委员会的领导具有资历比较深的优势，但确实有些同志将人大当成二线岗位，工作缺乏朝气和锐气，缺少精益求精的精神。众所周知，实事求是的好文章不是轻而易举写成的，需要耗费心血甚至绞尽脑汁，马虎了事怎么可能写出具有真知灼见的好文章？三是人大工作的组织体制问题也导致着人大文风问题难以纠正。一些地方人大，尤其是县（市、区）人大常委会领导成员还承担着拆迁、城市改造、招商引资等大量属政府的工作任务，还有些领导在政府部门担任职务。这种组织运行机制，使人大常委会领导体制处于残缺不全的状态。这样使人大的领导难以集中精力研究和处理人大公文。

从人大文风形成的写作客体剖析根源。在人大机关公文制作中，由于受官僚主义、形式主义、教条主义、经验主义的影响，以致有些人大公文内容含混不清，让人“丈二和尚摸不着头脑”。一是官僚主义影响。人大常委会组织的代表视察、执法检查、专项工作调研，常常满足于看现场、听汇报、搞座谈，看上去认认真真，实际上存在官僚主义。因为被调研单位事先遴选准备的现场，往往并不代表该地该项工作的全面状况；被调查单位的情况汇报，也往往报喜不报忧，不敢揭露矛盾和问题；参加座谈的人员中官员多，普通群众当着领导的面也不可能将心里话掏出来，多是恭维的顺耳之言。二是形式主义影响。人大常委会组织的各种调研、视察活动程度不同地存在着重形式轻内容、重过程轻效果的问题。每次调研活动计划组织不能说不严密，相关单位不能说不重视。但是，这种严密与重视往往体现在形式上，有不少活动是认认真真走形式。人大常委会会议对审议的议题同样有走过场之嫌。人大常委会组成人员中一般只有3～5名成员对讨论的议题参与过相关调查活动，并且各自未必对所调查的议题作过深入研究，调研组一般也不作深入的集体研究。常委会上发言人数一般也限在3～4名组成人员。这一类调研和审议都不深不透，在这样的基础上写出的人大常委会会议审议意见怎么能体现短新实的优良文风？三是教条主义影响。人大公文写作中教条主义影响主要表现是大话空话套话比较多。这类人大公文不是有的放矢地运用中国特色社会主义理论体系的立场观点方法、运用法治思维和法治方法分析问题和解决问题，而是将法律条文、党委政府文件照搬照抄照套，公文中充斥着错也不错、用也无用的大话空话套话。四是经验主义影响。人大公文写作也存在着就事论事，“头痛医头、脚痛医脚”等现象。人大的领导干部工作经验比较丰富，一般干部也往往长期从事某一工作。因此，在分析研究新情况新问题时容易受到经验主义影响。分析和提出解决某一问题的对策，往往囿于老经验、某部门某单位的个别经验和外地经验。实际上，老办法不一定管用，个别地方的经验不一定具有普遍性，外地的成功经验也不一定能在本地克隆。

从人大文风形成的写作受体剖析根源。有些地方的同志以为“一府两院”只要对地方党委负责，而对人大公文的要求采取应付的态度，人大代表对人大及其常委会的公文缺少应有的关注度，人大机关对人大公文质量缺少严格认真的评价机制。这就使得人大公文的写作主体的自尊自重自强受到了很大影响。既然人大公文没有引起“一府两院”及有关方面的足够关注，那么人大公文马虎从事就不能得到有效纠正，从而使人大公文的不正文风乘虚而入。

四、建立健全弘扬人大优良文风的长效机制

文风绝非小事。人大文风绝非人大工作的小事。人大文风反映我国根本政治制度发挥作用的程度，是人大工作水平和工作作风的综合体现，是人民群众和社会各界了解人大形象的重要窗口。为了大力弘扬人大优良文风，防止和克服人大不良文风，必须建立健全弘扬人大优良文风的长效机制。

建立健全领导责任机制。一是落实人大文风集体领导责任制。必须将人大文风建设列入人大常委会和人大常委会党组的重要议事日程，要将人大文风建设的目标任务作为人大常委会工作计划的重要内容，要将人大文风建设与人大的学风建设和工作作风建设统筹考虑，任务一起布置、措施一起实行、成效一起检查。在对年度工作总结和阶段性工作总结时，要将人大文风建设作为不可缺少的重要内容。二是落实人大文风主要领导责任制。人大常委会主要领导要将人大文风建设作为领导活动的重要内容。对人大常委会工作报告、执法检查报告、重要的专项工作调研报告、审议意见等，人大常委会主要领导要亲自部署、修改和审定。邓小平曾经说过，领导工作要靠拿笔杆子实行。人大常委会主要领导率先垂范，对人大文风建设必定产生重要的带动作用。三是要落实人大文风层级负责制。人大文风建设要靠人大机关全体干部共同努力。人大常委会主任会议成员要落实人大文风建设的领导责任，各委、办、室及各处（科）领导同志要落实相应的人大文风建设责任。在人大文风建设上，要一级做给一级看、一级带着一级干、一级对一级负责。

建立健全评价、考核、奖惩机制。一要明确人大文风评价标准和评价指标。这是人大文风建设的导向。人大文风不仅要体现党政机关文风“短、实、新”的共性要求，而且要体现人大文风的党性与人民性统一、合法性与创新性统一、监督性与支持性统一的特殊要求。以此为基础设置一系列合理的评价指标。如党委、人大机关、“一府两院”对人大公文文风的反映评价，领导的批示、专家和同行意见、被监督对象的反映、社会各有关方面的反响等。二要建立健全评价制度和开展评价活动。评价制度应当明确规定对人大公文的主要文种如人大常委会工作报告、专项工作调研报告、执法检查报告、审议意见等开展评价的组织领导和时段要求等。评价活动要制定严密的计划并认真加以落实。每次评价活动要成立评审组织、邀请相关专家参加，根据评审指标体系提出评审意见，经评审组织审定，确定表彰名单。例如，盐城市人大常委会连续多年对全市人大系统的优秀调查报告、宣传人大制度好新闻、《盐城人大》好稿件等开展评选活动，表扬先进典型，鞭策后进，使该市人大文风建设不断取得新成效。三要建立健全人大文风的奖惩机制。从事人大公文写作，是以文论英雄。这会不会导致只看唱功不看做功呢？须知，只要坚持正确合理的评价标准和评价体系，凭文定优秀、受褒奖，谈何容易？优秀的人大公文是人大优良的学风和工作作风的综合体现，是人大常委会某项工作成果的综合体现，是人大常委会对“一府两院”监督和支持的有效工具。因此，必须对人大优良文风建设的先进集体和先进个人实行重奖，对获奖的优秀中青年干部予以重用。

建立健全培训、研讨、宣传机制。人大文风的综合性，要求全面提高人大干部的政治思想素质、业务素质和文字能力。人大干部必须具有高度的政治责任感和深厚的民生情怀，必须爱岗敬业，将对党对人民的无限热爱倾注在人大工作上、体现在人大优良文风中。人大干部还必须具有广博的学识和较深厚的专业知识，要力争成为专家型的干部。人大干部要在语言文字上狠下工夫，善于学习人民群众的语言、勤于学习古今中外文化中有生命力的东西，这样才能善于将人民群众的意愿表达出来。因此，建立健全人大文风的培训机制，要求在人大干部培训方面舍得花费人力物力财力，千方百计让人大干部成为胸襟宽、视野宽、思路宽并善于文字表达的干部。要定期不定期地组织交流研讨，切不可让人大文风建设处于自发状态。要大力开展人大文风的宣传，使越来越多的人大干部及相关人员坚持不懈地投身到人大文风建设的工作中来。

（作者系江苏省盐城市人大常委会副秘书长、研究室主任）