人大代表多维度角色的法律分析

胡国庆

问题的提出

据南方都市报报道，2011年1月18日，深圳市罗湖区某代表提交《关于提高公务员工资待遇的建议》引发广泛关注。该建议提出多渠道提高公务员工资福利，解决公务员住房问题，为公务员身体检查提供必要的资助[1]。这一提议一经报道在社会上立即引起了争议，许多人质疑“这样的人大代表究竟代表谁”。其实像这样的“雷人”提案或建议在我国“两会”上又何曾缺过，在2013年“两会”上，有一全国人大代表建议每个人的工资必须要有一笔钱做慈善并对此进行立法，被网友戏称筹不到捐款就改抢了。当然，除了这些“雷人”的提案或建议，还是有部分人大代表为选民争取利益的，某全国人大代表在小组发言表示，征税权力本属全国人大，但从1985年开始全国人大大部分授权给了国务院，至今已近30年，“作为最高立法机关，征税权力不能继续旁落 ，征税权关乎我们每个人的切身利益，由全国人大行使这一权力能更好保护我们的利益”；54名在津全国政协委员和在津全国人大代表杨某分别提交了关于继续给予天津滨海新区开发建设专项资金补助的提案和建议，这一提案就是典型的为本选区选民争取利益。

在代议制国家中，议员由选民选举产生，议员的角色一直是政治学家和法学家关注的焦点，相关的理论争论主要集中在议员与选民的关系上，形成了几种主要的学说如强制委托说、独立代表说和集中代表说，简单地说就是议员是应该代表全体选民的利益还是只代表本选区选民的利益？是独立地从事议员行为还是按照选区选民的指示行使权力？随着时代的发展，社会分工的加快，多元化利益的形成，议员的角色在理论的争论不仅没有解决反而有进一步复杂化的趋势。现代社会中的议员不仅有来自选民的压力，还有来自本政党、利益集团等各方面的压力，这些势力的存在必定对其角色产生影响。而我国人大代表的角色的情形又是如何呢，有学者以实证研究的方法就我国上世纪90年代人大代表角色进行分析，认为人大代表角色有三种：消极者、代理人和进谏者[2]。二十年过去了，人大代表角色的争论是消失了还是进一步加剧呢？角色是更多样化了还是变成唯一呢？从上面的事例可知，有的人大代表为政府说话、有的人大代表一心为党、有的人大代表为着本职业利益打算、有的人大代表为全国人民着想，当然也有人大代表为本选区谋利益。从人大代表的行为来看，我国人大代表除了具备传统上的角色争论之外，也随着时代的发展出现了新的角色。人大代表这些多样的行为给我们提出了一个问题，这些实际生活中的行为是人大代表自己创造出来的还是有相关的法律依据？如果有法律依据，那么法律又是如何规定的？从实证研究的角度得出的人大代表角色，从法律规范的角度又能得出什么结论呢？本文写作目的就在于从我国现有的法律规范中分析人大代表的多维度角色。

一、法律关于人大代表角色的直接规定

法律关于人大代表角色的直接规定主要有两种：代表选区与代表辖区[3]，而这两种角色是代表角色理论上的传统争议点。

1.作为选区的代表。人大代表应代表选区利益的最直接规定来自于代表法，代表法第四条第五款规定“代表应当与原选区选民或选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他（她）们的意见和要求”，还有第二十条“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或原选举单位的意见和要求”。除了这两条以外，有的学者认为法律关于人大代表接受原选区的监督，由原选区随时罢免的规定也反映出代表应代表选区利益[4]。认为监督与罢免的规定要求人大代表按照选区选民或选举单位的指示行使自己的权利，主张强制委托说，这一观点是我国宪法学界关于人大代表角色的通说。原因除了上述法律规定之外，就是这一主张符合马列主义的代表制观点，“代表必须严格遵守选民的确切训令，并且随时可以撤换。”[5]列宁说，议会“是直接在群众中产生的，是直接代表人民群众及其意志的机关”[6]。关于强制委托说是否符合我国的人大代表角色是值得商榷的，我国法律并没有明确规定人大代表应当按照选民的训令行事，至于法律关于代表接受选区的监督和罢免并不能证明这就是强制委托，监督与罢免只能说明人大代表应当时刻注意自己的权力来自于选民，权力的丧失也由选民决定，保障其真正代表选民的利益，况且我国代表法第三十一条明确赋予了人大代表的言论免责权。

其实，关于选区的代表，我们可以从宪法的规定中找到相应的依据。宪法第七十六条第二款规定“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。本条中听取和反映人民的意见和要求中的人民应该是指原选举单位的人民，这句与前一句用逗号隔开，从逻辑上看那么这整条应当是说明一个意思，最前面一句直接指出同原选举单位保持密切联系，那么后面二句所说的人民应当和原选举单位保持同一个意思即原选举单位的人民。另外，从地方组织法的相应规定也可知本条中的人民是指原选举单位中的人民，地方组织法第四十一条规定“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。这条的依据就是宪法第七十六条。地方组织法第四十一条规定全国人大代表列席原选举单位的代表大会，那么反映的意见和要求肯定是原选举单位人民的意见和要求，不可能一位来自江苏的全国人大代表在参加江苏省人大会议的时候反映北京人民的意见和要求。

在我国，作为选区的代表一直以来被认为是地方主义、小团体意识，在一个强调集中和统一利益的社会制度和文化中广受诟病。作为选区的代表长久以来不被官方接受，刘少奇在五四宪法草案的报告中指出，人民的共同利益和统一意志是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点，在我们这里绝不容许任何人为了个人或少数人的利益和自由而妨害大多数人的利益和自由，妨害国家和社会的公共利益[7]；全国人大常委会副秘书长乔晓阳认为人大代表不仅仅代表选区的利益，而且还要反映全国人民或本行政区域内全体公民的利益[8]，强调要处理好局部利益和整体利益的关系。按照马克思辩证法的观点，局部利益要服从整体利益，要求人大代表反映整体利益，不能为了局部利益妨害整体利益。随着时代的发展，个人权利观念的兴起，这种传统的观点遭受越来越多的批评，一味地强调局部服从整体会导致局部利益被抹杀，个人权利得不到伸张，而且以整体利益为借口大搞一言堂，这种情形下代表也容易被人操作利用，失去了其本身存在的价值。其实代表选区不是像有的人所说的就是向中央要钱、要政策，而是实实在在地为选区人民谋利益，使他们的主张和要求更能得到反映，况且为选区谋利益并不一定会损害整体的利益，因为一项议案的通过需要一半以上的代表通过。作为选区的代表最重要的是把选区人民的意见和要求带到人大会议上，尽自己的能力为他们争取利益。

2.作为辖区的代表。法律关于辖区代表的规定简单，但却不甚明了。代表法第二条第三款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。这条的宪法依据来自宪法第三条“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受它监督”。这两条中的人民指代都不明确，是指辖区全体人民还是仅指所在选区人民。持广义说的人认为，这里的人民乃是指辖区全体人民，我国人大代表来自各个地区和各个行业，如果都只代表各自所在地区的利益那么就无法形成一个统一的意志，就会导致人大会议效率低下。而且我国实行兼职代表制，代表与本地区和所在单位存在利益联系，只有代表辖区全体人民的利益才能有效地保障人大代表正确地执行代表的职务。在人大代表执行职务中，每个代表仅仅反映本选区的利益和意志，而不能积极地为辖区的整体利益说话，无疑将加剧地方保护主义，损害法制的统一[9]。而狭义说认为这里人民的范围应是选区人民，人大代表由本选区选民或选举单位选举产生，接受原选区的监督和罢免，也就是说人大代表从其产生到丧失代表资格这个完整的过程都由原选区决定；另外随着市场经济的快速发展，多元化主义盛行，局部利益的差异性、复杂性日益呈现，忽视局部利益强调整体利益的主张越来越不受欢迎，而且人大代表忽视选区利益则会导致选区选民的不满，这样并不利于其代表资格的再取得。

对代表法第二条第三款中的人民应该如何理解，本文认为这里的人民实质上是指选区人民。代表法第四条第五款规定代表反映选区意志和利益，上文也已经对这款进行了解释，如果第二条与第四条中所指的人民不是同一个意思，一个指代辖区人民，一个指代选区人民，那么这两条就存在明显的冲突；而第四条第五款关于人民的范围规定的非常明确，第二条第三款则比较模糊，因此，为保证整部法律内部的一致，第二条第三款中的人民应与第四条第五款的范围相同即选区人民。之所以认为代表法第二条第三款中的人民是指辖区全体人民无非就是我国一直宣言的整体高于局部、统一高于一切的思想，要求代表在面对本选区利益与辖区整体利益冲突时要毫无保留地支持辖区利益而不顾选区利益。代表还负有在自己参加的生产、工作和社会活动中协助执行可能与原选举单位利益相冲突的决定的责任[10]，人大代表如果不顾选区利益，甚至为了所谓抽象的辖区利益而损害选区利益，那谁来为他这一选区的选民说话，又怎么对得起当初选他作为代表的选民的信任。长此下去，人大代表的权威自然会受到影响，而这是导致我国人大代表地位受损的原因之一。即使用宪法规定议员应代表全国人民利益的部分西方民主国家也不可能使议员以牺牲选区利益维护整体利益，原因很简单，他们是由选区选民选举产生的，要想获得连任必须时刻不忘选区选民。

其实，辖区整体利益的实现与选区利益的反映并不矛盾，代表的责任就是反映本选区的利益和意志，而这一要求能否实现在于是否能得到一半以上的代表的支持，即使不能实现代表也履行了自己的义务；而辖区利益如果真正有利于辖区大部分甚至所有地区的发展，那么得到一半以上代表的支持也非难事，所以代表选区利益并不会妨碍真正的辖区利益。事实上，整体利益更多的是一个抽象的概念，并不具有实质的利益，它的形成来自于局部利益的汇集，也就是说人大代表通过反映各自选区的利益，通过协商讨论得以形成整体利益。只有每个代表都全面、客观地反映各自所代表的选民和选举单位的意志和利益，各种利益通过代表大会的交流、调和、妥协，最后按少数服从多数表决，就形成全体人民的意志和利益[11]。

二、从法律规范中可推导的代表角色

除了上文对选区代表与辖区代表的直接规定，从相关法律规定中可推导出有关代表角色：政府的发言人和本职业利益的维护者。

1.作为政府的发言人。地方组织法第三十七条规定“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求 ；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作 ”，协助政府推行工作这一规定自1954年第一部地方组织法诞生时就已经存在，1979年第二部地方组织法和之后的历次修改都保留了这一规定。除了地方组织法以外，1992年的代表法也有同样的规定[12]，但在2010年代表法进行修改时把“协助本级人民政府推行工作”这句给删除了，据全国人大常委会人员介绍是由于代表法在修改过程中，一些人大代表提出，人民代表大会监督政府的工作，规定代表协助政府推行工作，容易混淆代表与政府的关系[13]。

宣传政府政策，协助政府推行工作的要求把人大代表置于一个尴尬的境地，一方面作为人大代表要反映民意，另一方面法律又要求为政府推行工作。当政府的政策与民众的意愿和利益冲突时，代表就面临一个两难的抉择，而此时法律要求它既要代表民意又要帮助政府。这样就导致有的代表选择不作为，这样谁也不得罪；当然代表也可以自己选择一方，事实是很多代表会选择站在政府一边，代表向民众解释计划生育政策，告诉选民这都是为了国家的长远利益，在地方政府提出增加教育税时站在前列，或努力让那些被迫即将背井离乡的农民认识三峡工程的效益[14]。这些代表之所以这样做是由于从政府获得的益处远大于民众，而且他们还能从法律规范中找到依据。而法律的支持无疑给了他们为政府发言的勇气和底气，他们可以毫无顾忌的为政府说着话、做着事，认为自己就是政府中的一分子，已然忘记了一个人大代表的职责。

人大代表协助政府推行工作，成为政府的发言人的深层次原因就是“议行合一”制度的影响，按照马克思关于国家政权建设的理论和借鉴前苏联的模式，共产党从革命年代开始就以“议行合一”的体制建立政权。建国后虽然不是完全意义上的“议行合一”，但权力分界并不明显，从相关政治性法律中就能得到体现。第一部具有宪法性质的法律——《共同纲领》就规定全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关，而后几部宪法（八二宪法除外）都具有类似的规定，只是名称不同而已，五四宪法中称为“人民委员会”，七五宪法和七八宪法则为“革命委员会”。

受这些宪法的影响其他公法性法律如选举法、地方组织法和代表法都具有这种“议行合一”的性质，第一部选举法是由中央人民政府委员会通过而不是全国人大，这也就导致了以后的代表选举具有浓厚的行政化色彩[15]，而地方组织法和代表法如前面所述规定代表协助政府推行工作，只是地方组织法关于这一规定“一脉相承”而代表法这一规定已不复存在。按照我国宪政体制的设计，人民代表大会属于我国最高国家权力机关，政府由人大选举产生，对人大负责。代表作为人民代表大会的细胞，享有监督政府的权力，当然这也是其职责，他所承担的是一个政策制定者和政策执行监督者的角色而不是政策执行者的角色。规定协助政府工作把代表置于政府之下，体现了代表是政府的助手，这样就倒置了我国权力体系，混淆了代表与政府的关系。因此2010年代表法修改时把“协助政府推行工作”删除无疑是有进步意义的。

2.维护本职业利益。与西方多数国家议员专职不同，我国人大代表是兼职。代表兼职可以从两方面来理解，一是“一府两院”的人员同时可以担任人大代表；二是人大代表只是一个“副业”，代表除了参加人大会议和集体的视察、调研以外，其他时间都在从事本职工作。代表法第五条第三款“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务”，这款是2010年代表法修改时新增的，以法律的形式把我国人大代表兼职制度已于确立。

人大代表兼职虽然可以使代表了解本职业的需要，与本职业员工密切的接触，但其带来的弊端也显而易见，即在面对本职利益与选民利益时会以牺牲选民利益维护本职利益[16]。广东省人大代表、省总工会常务副主席陈宗文连同其他10名人大代表建言，领导干部、尤其是省市领导应带头休劳动法赋予的“带薪假”，并积极鼓励和支持其他公务员休假，以消除基层公务员不敢休假的顾虑；深圳市人大代表、腾讯首席执行官马化腾等向深圳市人代会提交议案，该议案收录了有利于腾讯或者说有助于遏制360的安全保护条款，而缺失明显不利于腾讯商业模式或者说3Q大战中被360抓住不放的漏洞的条款。代表之所以选择维护本职业利益乃是这关系到他自身的利益，官员们的政治升迁、普通职工的工作机会、企业家的公司前景等等都要求他们为本职业服务；另外一个原因就是为选民服务获利太小，代表们不因担任人大代表从国家领取薪酬，最关键的是代表不会因不为选民服务而遭到政治处罚，也就是说代表不反映民意而代表本职业利益时并不会被罢免，当然也不会因此不能连任。

在西方代议制民主国家，法律虽然只明确规定官员不能担任议员，对议员能否从事第二职业没有直接禁止，但相关的制度保障了议员只从事议员一份职业。首先是物质上，西方议员从国家财政获得报酬，有固定的年薪，如英国议员每年12000英镑，荷兰下议员年薪为70000盾[17]，从年薪标准看，这些国家的议员年薪都保持了一个较高的水平，大致相当于政府部长的工资水平。经济上的独立是他们能够保持政治上的独立，他们只需要一直保持连任就能享受议员的高工资和其他优惠的待遇，而保持连任的唯一方法就是获得选民的支持，故他们会一心一意为选民服务以求获得连任；其次是时间上，西方国家议员的工作时间主要分为两部分，开会时间和回选区为选民工作的时间。而开会时间之长就让议员们没有足够的时间和精力从事第二职业，美国国会每次年会通常开会260天以上；法国每次年会从10月持续至次年6月，共9个月；英国议会每次年会平均持续170天；德国议会仅大会的实际开会时间平均在17000多个小时，约合250多个八小时工作日[18]。而剩下的时间是回选区听取民意，为选民排忧解难，给议员自己的时间就所剩不多了。

我国相关法律为处理人大代表本职工作与代表工作的关系也进行了规定，代表法第三十三、三十四、三十五条分别从时间、物质和经费方面给予代表执行职务时的保障，代表法第五条第三款也要求代表优先执行代表职务，但是在时间和物质的保障上并不能使代表脱离本职工作，而且只是保障人大常委会安排的集体工作。代表单独进行代表活动的不能享受时间和物质的保障，只能代表利用上班以外的时间，自己支付费用，因为我国不鼓励人大代表脱离人大组织进行活动。而通过法律强制规定代表所在的企业给予代表时间和物质的保障，在本职工作与代表工作冲突时以代表工作为先无疑加重了企业的社会责任。这样企业要求所属的人大代表为本企业谋求利益就有了正当性理由。要想根除代表为本职业利益牺牲选民利益的弊端就是实现代表专职化，虽然代表专职化并非一蹴而就，但作为一项改革目标应当是民意所向。

三、对人大代表角色具有重要影响的两大组织

在我国除了上文所介绍的对人大代表角色进行直接或间接规定的法律条文外，还有相关条款的内容对人大代表的角色有重要影响。其中具有代表性的就是关于政党对人大代表角色的影响和人大常委会对代表角色的影响的规定，政党与人大常委会作为我国政治生态中两大关键的组织对人大代表角色的影响是毋庸置疑的，那么它们是如何影响人大代表角色的呢？

1.政党[19]对人大代表角色的影响。现代政治是政党政治，政党对一个国家的政治生活的影响是巨大的。我国也不例外，作为执政党的中国共产党对国家的政治的影响是全面而深刻的，那作为权力机关的组成部分的人大代表其角色当然也受到它的影响。政党对人大代表角色的影响可以从以下两个方面分析。

（1）党委对党员代表的控制。《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十三条规定：“人民代表大会的临时党组织、人大常委会党组和人大常委会组成人员及人大代表中的党员，应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责。”按照民主集中制建立的共产党强调个人服从集体，局部服从全局。党员代表要严格遵守党委的政策和决定，按党委的指示行事。《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》第六条规定：“人大代表团和人大常委会组成人员中的党员，要积极贯彻党委意图，带头依法办事，正确履行职责。对党委推荐的人选有不同意见，应向党组织反映。不得利用散发传单、传播不实传闻等方式，影响他人依法表达选举意志。”在要求党员和党组织保持高度统一的时代，党员代表的双重身份使其处于一个两难的境地，一面作为人大代表应对选民负责，另一面作为党员应当与党组织保持一致。当然作为执政党的中国共产党与人民的利益时常是统一的，但也会存在冲突的时候，在面对两者冲突时，党员代表会如何抉择呢？从历届“两会”的实际来看党员代表会遵守党组织的决定，一方面中国共产党的党纪严明，党组织对党员的控制力强，如果党员违背党组织的要求将会受到党纪处分，而党员代表不代表选民利益并不会给其带来处罚；另一方面，这些党员代表由党组织提名，而且其当选也在于党组织，虽然是由选民选举，但起关键作用的在于党组织。

（2）党组织提名人大代表。选举法第二十九条第二款规定“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”， 作为候选人是成为人大代表的前提，政党掌握着代表候选人的提名自然就能影响人大代表的角色，因为成为人大代表很大程度上是依靠政党的提名和推荐。当然本款中选民或代表对代表候选人也具有提名权，但相对于政党来说只占很小的一部分。据学者调查研究，在十届全国人大代表名额中，湖北省提名初步代表候选人157人，各政党、各人员团体推荐154人，占98.09%；贵州省提名初步代表候选人80人，组织推荐66人，占82.5%；组织提名占总人数比例最低的为四川省，为65.09%[20]。这一现象产生的主要原因就在于人为的压制选民或代表提名的人当选，保证组织提名的人顺利当选，如在给予代表联名提名的时间上，从会议召开到会议规定的各项候选人的提名截止时间很短，根本来不及联系其他选民或代表联名和对代表进行介绍与了解。在包括大会开幕式在内的不足2天时间内，提名候选人即终止，给代表酝酿和实施联合提名候选人的时间显然是太少了[21]。可以看出，在党组织提名的候选人中，无论是党员还是非党员，其当选的关键就在于党组织的支持。那么作为回报，这些当选的代表会按照党组织的意志行事，而且为了能再当选，他们也一定会以党的利益和意志为其代表的对象。

议员受所在政党的影响在西方政党性国家同样存在，特别是在党纪严明的国家如英国，但是议员在面对政党与选民时仍会选择选民，选民要求议员面临冲突时将选民意见置于政党的意志之上[22]。我国与西方政党性国家党员代表或议员在对待选民态度上存在这么大的区别原因就在于西方国家执政党的合法性来源于自下而上的选举，而我国的执政党不是由人民选举产生的，它是历史的选择、人民的选择，有学者认为中国共产党的合法性基础是其代表的先进性，“其政治代表性和执政合法性是建立在这样一个理论假定的基础之上的： 与现代大工业联系在一起的无产阶级代表了先进的生产力， 而党是无产阶级的先锋队， 因此作为无产阶级先锋队的政党集中体现了政治上的先进性”[23]。在自下而上的选举中，选民是权力的最终来源，党派议员要想获得当选关键在于选民手中的选票，政党只是选举的工具，政党要想获得执政的地位就在于在议会中获得多数议席，而取得议席的关键就是选民选择其党派的候选人作为议员。同样，如果议员当选后没有为选民服务，那么受影响的不仅是议员个人，还有整个政党。在我国，执政党的代表理论是一种自上而下的形式，强调服从组织和中央，政党并不是选举的工具，而是主导选举的组织，掌握着代表的当选。

2.人大常委会对人大代表角色的影响。注重人大作用，改革人大组织是在反思文革作出的重大决策，而其中以加强人大常委会的权威为主题。1982年宪法以根本法的形式对这一主题进行了确认，如赋予立法权，加强常委会的职权等等。常委会权力的巩固和加强对人大代表的角色也产生了相应的影响，选举法第八条规定县级以上的选举由人大常委会主持，乡县直接选举由选举委员会主持，而选举委员会由县级人大常委会任命。而1953年的选举法就选举委员会专门进行了一章的规定，在中央和地方设立选举委员会主持人大选举，上下级选举委员会存在指导关系，但这时的选举委员会由政府任命，也就是领导选举委员会的组织由政府向人大常委会进行了转移。

人大常委会作为人大选举的主持机构会出现自己选自己的局面即没有实行回避，在人大代表的组成人员中，人大系统的人员占有相当的比重，在九届全国人大代表中人大系统的人员占全部代表的19.74%，十届占18.15%，而其中以人大领导人员居多，一般占2/3甚至3/4以上[24]。这些来自人大系统的人大代表一方面是由选民选举出来的，另一方面他们又是人大系统中的工作人员。选举法第八条第三款规定“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作”。这款是1986年第二次修改选举法新增的内容，这样形成了一种从上而下的领导体制，即县级和乡级的选举委员会均受所属的县级人大常委会的领导，同时受所属市级和省级人大常委指导。这种具有强烈行政化色彩的体制影响人大系统的代表的角色，行政化体制要求对上层层负责，是一种自上而下的形式。而人大代表由选民或代表选举产生，这是一种自下而上的形式。这两种不同的路径会使代表角色不明确，而由于来自人大常委会的压力和利益大于来自选民，大多数代表会选择服从人大常委会的指示。

选举法第十条规定了选举委员会的七项职权，包括选区划分、代表名额的分配、选举申诉的处理和主持投票等等。这些前期的工作对代表的当选无疑具有重大的影响，在成为代表候选人以后依然会受到选举委员会的影响，选举法第三十三条规定选举委员会或大会主席团向选民或代表介绍代表候选人的情况。由于我国现在法律没有规定竞选制度，代表候选人不能自己进行宣传，而选举委员会对代表候选人的介绍直接影响代表的当选。此外，人大常委会对代表的罢免也起到了实质性的影响。按照选举法第四十八条的规定，在人民代表大会闭会期间，县级以上的人大常委会主任会议或者常委会五分之一以上组成人员可以提出罢免案。而由选民或代表提出的罢免案也要向人大常委会提出请求，由常委会进行安排。从上面可知，人大常委会对代表的影响是全面的，贯彻了代表从参选、成为候选人、当选和失去代表资格的整个过程。而由于法律规定的选民对人大代表的提名权、监督权和罢免权并没能很好地实现，导致了代表向人大常委会靠拢，那么对选民负责，为选民服务就会大打折扣了。

结语——让选民享有真实的“选票”

人民代表大会制度与西方国家的议会制度虽然有所差别，但建立的基础都是一样的即人民主权。议员与人大代表的合法性都是来自自下而上的选举，选民通过投票授予代表或议员权力，代表或议员以为选民服务来换取连任。在主要以地区划分选区的各国中，代表或议员由选区选民投票产生（当然这是指直接选举），那么代表或议员资格的获得和再获得都由选区选民说了算。从政治权力的特性来说，谁是政治权力获得的来源，那就应当对其负责。为选区选民服务，代表他们的利益应当是代表或议员的角色。这个看似简单明了的问题事实上却并非如此，我国和西方民主国家关于这个问题既有相同的地方又存在根本区别。相同的是关于代表或议员的角色都存在争议，代表选区还是辖区、独立代表还是强制委托、代表政党还是选民等等；根本的区别就在于选区选民对代表或议员角色的影响程度上，我国关于人大代表角色的法律规定存在多维度性，在这些维度中，选区选民只是一个方面，而且更关键的是与其他维度如政府、政党、本职业利益相比，其对人大代表的影响微乎其微。而西方代议制国家正好相反，选区选民对议员政治前途的影响是最关键的。

为什么会存在这样的差别？最重要的原因就是我们的选区选民没有享有真实的“选票”，虽然法律规定了选民享有选举权，选民用选票实现当家作主的目的。但事实是很多人一辈子也不知道选票长什么样，当然其中有的人不关心政治，但究其根本还是在于选民的选票不能决定人大代表资格的归属。候选人的提名以组织提名为主，存在打压选民联合提名的情况；法律没有规定竞选制度，选民按照组织意图盲目投票；酝酿、协商程序不透明；市、省、全国多重的间接选举制度等等都削弱了选区选民手中那张选票的分量和价值。难怪有的人说每次的人大选举就是一场民主的作秀。当人们都认为人大代表选举就是一场忽悠人的电影，内容纯属虚构，他们只是这场电影中的演员，配合导演把这场戏演完，那么我们整个政权的合法性就遭到质疑。让法律规定的选民选举权真正得以实现，选民手中的选票能真正主宰人大代表的命运。这样才能使人大代表以选区选民为重，代表他们的利益和意志，为选民服务。

注释：

[1]《南方都市报》2011年1月19日版。

[2]欧博文：《人大代表的作用》，载《复旦政治学评论》第六辑第5～13页。

[3]适用辖区一词能更正确地表达本文的意思，人大代表有全国的和地方的，如果都使用全国利益并不恰当。

[4][11]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第190页。

[5]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1965年版，第375～376页。

[6]《列宁全集》第10卷，人民出版社1972年版，第215页。

[7]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949～1990）》，中国民主法制出版社1991年版，第80页。

[8]乔晓阳：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》，人民出版社2010年版，第38页。

[9]郝永伟：《人大代表的代表性分析——代表选区利益与代表辖区利益的困惑与解决路径》，载《人大研究》2009年第11期。

[10]杜西川：《人大代表应代表谁的利益——行使权力的身份问题研究》，载《法学杂志》1989年第1期。

[12]1992年代表法第二十五条。

[13]乔晓阳：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》，人民出版社2010年版，第179页。

[14]欧博文：《人大代表的作用》，载《复旦政治学评论》第六辑第7页。

[15]在地方人大常委会产生之前，人民代表大会代表的选举都由地方行政机关主持。

[16]兼职制度还带来另外一个严重的弊端，就是官员作为人大代表使其身兼监督者与被监督者，导致人大监督政府的体制流于形式。

[17]罗豪才、吴撷英：《资本主义国家宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第225页。

[18]蒋劲松：《美英法德瑞以六国议会议员专职化》，载《人大研究》2001年第10期。

[19]本文中的政党指中国共产党，由于其他民主党派在人大中的比例不大，而且其人员的当选也受到执政党的影响。

[20][21]史卫民、刘智：《间接选举（上）》，中国社会科学出版社2005年版，第218、217页。

[22]Parliament. Functions，Practice and Procedures.J.Griffith and M.Ryle.Sweet & Maxwell Itd.1989.p.73.

[23]景跃进：《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》，载《社会科学研究》2007年第3期。

[24]史卫民、刘智：《间接选举（上）》，中国社会科学出版社2005年版，第388～389页。

（作者单位：南京师范大学法学院）