浅析严控“三公经费”的财务预算管理

孙晋刚

党的十八大召开以来，社会风气焕然一新。本文试图从预算管理的概念出发，结合“八项规定”落实，分析“三公经费”财务预算管理中存在的问题，并提出实施建议。

一、概述

（一）预算的概念

预算是以计划的形式具体地、系统地反映经济资源配置，在预测和决策的基础上，按照选定的经营目标和内容，对各单位未来的经营规模、营业收入、成本费用等有关方面的具体内容以计划形式系统列出，以便有效的组织和控制经营活动，实现经营目标。

（二）预算的作用

预算管理的推行，能使高层管理者的职能逐渐集中于对资源的长远规划与对下级的绩效考核上，明确并量化政府工作目标，规范各项费用的管理控制，落实各责任主体的责任。其作用主要表现为：

1.激励作用。明确的关键业绩预算指标可以使执行者的日常工作目标与预算整体目标紧密地结合在一起，促使工作人员自觉地调整、约束自己的行为，提高工作效率，确保政府战略目标的最终实现。

2.目标作用。能够细化政府发展规划和费用控制目标，有利于实现以上目标的监控执行。

3.协调作用。将有助于政府与社会民众的相互交流与沟通，增进相互之间的了解，打造和谐的社会关系，增强执政党的凝聚力。

4.控制作用。通过合理分配资源，强化内部控制，发现管理中的漏洞和不足，实现厉行节约目标。

（三）实行预算管理的必要性

1.新时期新环境的要求。2012年12月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。规定内容是：中央政治局全体同志要改进调查研究，到基层调研要深入了解真实情况，向群众学习、向实践学习，多到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去，切忌走过场、搞形式主义；要轻车简从、减少陪同、简化接待，不张贴悬挂标语横幅，不安排群众迎送，不铺设迎宾地毯，不摆放花草，不安排宴请。这是实实在在的举措，落实在财务上，就要加强预算管理。

2.协同各方利益关系的要求。当前，社会舆论日益发达，特别是网络媒体的兴起，社会价值观的日益多元化，对政府的监督越来越严厉。而预算管理体系的建立就把问题集中到预算的制定和执行上来。

3.实现伟大中国梦的要求。预算管理作为一种控制机制和制度化的程序，一个健全的预算制度实际上是完善的政府职能的体现，预算制度完备是确保实现政府职能的重要保证，也是实现可持续发展、圆伟大中国梦的体现。

二、“三公经费”管理存在的问题

从目前的情况来看，政府的财务预算管理注重事后的财务分析和监督，财务预算管理意识不高，主要表现为：

（一）预算意识不足，预算制度不全。在制定措施时，预算管理缺乏求细意识，降低了预算管理效率，预算管理工作的组织、流程、职责有待明确，预算管理的权威性也亟须加强。此外，预算管理的制度建设不够，一些预算的全面性无法体现，制度建设方面，没有建立相应的预算制度保证各项预算工作的实施。

（二）“三公经费”概念不够清晰、口径不一致。目前，社会公众对“三公经费”的认识还是不够全面的，有的甚至将其视为政府部门工作人员公款出国旅游、公车私用和公款吃喝的同义词。这个情况，既反映在各部门“三公经费”预算编制口径不尽相同，也反映在预算批准的标准不统一方面。以上这些问题容易导致对 “三公经费”认识和理解上的混乱，影响预决算公开效果和政府公信力。

（三）场景与方法相对简单，技术手段存在差距。在编制预算时，预算场景与宏观经济、市场竞争变量之间缺少必要联系，预算场景相对简单，缺少横向可比性部门的预算指标。预算分解尚未从产品、客户等维度全面开展，预算管理难以有效对经营决策发挥支持作用。同时为降低预算完成难度或争取尽可能多的财务资源，预算松弛现象较为突出，预算编制偏离度过大，内部预算信息传递失真。

（四）激励机制不足，未能使公务员的能动性得到充分发挥。政绩考核指标对工作人员的定性、定量考核和收入挂钩不同步，缺少激励，预算激励机制与实施政府职能的联系较小，忽略了政府服务和稳定发展的预算指标；预算激励机制考核指标体系比较简单。

三、加强“三公经费”管理的对策建议

（一）建立科学合理的预决算和支出公开制度，强化公众和社会监督力。把三公经费预决算拿出来“晒一晒”，让公众对三公经费算一算、比一比，问一问三公经费支出的公平、公正和科学性。公开不能笼统，要详细分类列出，一目了然，使各部门公务行为置身于社会的监督之下。

（二）加大惩处力度，明确不当三公消费的法律责任。建议有关部门将行政支出成本考核结果同党政领导干部职务升迁、奖惩紧密结合起来，将整治公务员的公款消费和挥霍浪费行为，列入政府法制建设计划，尽快明确公款消费的法律或制度责任，使治理三公消费有规可依。

（三）坚持厉行节约理念，建立三公经费支出预警机制。纪检、监察、财政、审计等部门应加大联合检查力度，对各单位财政资金支出审批、报销、核算实行源头审核控制，建立对三公经费支出的季度性预警提示，督促各部门严格执行三公预算，严防支出超标。各单位要结合自身实际，制定并完善单位三公经费管理和公示制度，并切实落到实处。

（四）推行公务卡制度改革和公务用车改革。建议各部门制定完善的公务卡结算制度，实现公务卡结算全覆盖，使每一笔公务支出都能查询，杜绝虚假发票报销，增强对各部门公务支出的约束力，提高社会公众和审计监督的质量和效率。在公车改革方面，严格贯彻中央关于公车改革的各项精神，按照政府的运作模式和市场经济规律，逐步压缩各部门现有公车数量规模，加大从市场上购买公车服务的比重，积极引入社会监督，对不同类型公车进行明确标记，并对其使用时段、使用范围、使用规定及油耗修配情况等定期向社会公众公示、公开。