政府需要“去利益集团化”

唐吴

容易在政治过程中被有意或无意地混淆的概念包括：公共利益、集团利益、政府利益、政府成员利益，以及一系列的亚层次概念，如政府政治利益、政府经济利益等等。

与公共利益不同，政府利益关注的是政府自身的组织生存和发展利益。经济学家诺思认为国家有两种职责，一是促进社会福利最大化，二是追求自身利益的最大化，讲的就是这两者的区分。前者指的是政府维护公共利益的责任，后者则是政府利益的体现。而另外一个概念——政府成员利益，指的是政府中的一切组织和个人寻求自身利益最大化的举动，如对权力、金钱等的追求，这种利益通常情况下是通过合法方式实现的，但有时也会诱使官员寻租等行为的发生。

由于现代政治的民选和授权特征，政府的自身利益更有机会转化为公共利益。即在选举、媒体等压力下，政府会更加着重提升自身效率、把握正确的施政方向，由此不但带来政府本身的组织利益，也会带来全社会的福祉。不过，即便如此，政府利益和公共利益仍然是两种不同的利益。而破坏两者一致性的关键性因素就是政府自利性的成长，即以政府利益压倒公共利益诉求——如为政府政绩而将公共资源投于招商，或以政府成员利益压倒公共利益诉求——如政府官员寻租批地。

政府部门成为利益主体的一个结果是，通过本应是公器的法律法规来维护部门利益，成了中国政治中一个经常性的选择。2012年，“房叔”“房婶”等被网络揭露出来，而此后各地不但没有推动官员财产公开，反而多个地方政府出台法令，严禁查询非本人名下房产。这是一些官员对自身利益的关注，而非对公共利益的维护。

同时，政府利益往往与政府成员利益搅在一起，带来更多的腐败机会。事实上，在过去几十年里，官员腐败行为的升级和政府控制经济的程度升级，几乎是同步发生的。在这个意义上，政府本身更应成为改革的对象。

政府过度追求经济利益也是其内部控制力下降和内部冲突的开端。因为政府追求自身经济利益的风气会导致每一个纵向和横向分支单位将追求自身经济利益作为自己的最大追求。各个部委、各省各市各县等地方政府都会形成大大小小的自利集团。央地矛盾、部门打架、行政与市场矛盾、政府与社会的矛盾都由此产生。政府内部的利益分化和冲突削弱了其政治改革的行动能力。

更为严重的是，在众多利益集团中，政府如果成为最大的利益集团，并且拒绝放弃既得的利益和获得这种利益的方式，就越有维护既有机制的能力。于是，本该是改革动力和主体的政府，在某些领域蜕变为改革的阻力。因此，政府必须“去利益集团化”。

首先，要通过法律明确政府利益边界，同时承认其他利益集团的利益，不允许未经协商的剥夺，并要保障其在公共政策制定过程中的参与权利。需要由上至下推动改革，通过参与发现真正的公共利益所在，也通过参与实现广泛的社会和解。

其次，政府角色要转变，从高高在上可以代表公共利益的立法、执行合一的机构变为单纯的执行机构，而不能随便立法剥夺社会财富。

再次，强化对于政府行为的约束和内外监督。如果缺少强有力的约束和自觉，传统意义上的专政机关都可能成为利益集团。

最后，引入外部竞争。在现代社会，维护公共利益的主体并非只有政府。非政府组织在公共生活中影响日增，其在谋求经济公平和社会正义、维护整个社会整体利益中起着举足轻重的作用。

在所有纷繁的利益矛盾纷争所导致的改革僵局中，政府“去利益集团化”的成败，应是政治改革能否继续前行的最关键因素。

（摘自2013年6月10日《学习时报》）