国外住房保障制度分析及借鉴

董婧　郭秀秀

摘 要 住房保障问题是我国目前热点的社会问题，由于我国住房保障制度起步较晚，仍旧不够完善。因此本文分析了美国、英国、新加坡、日本四个国家住房保障制度的成功经验，并提出了我国可以从发达国家借鉴的一些措施，对完善我国住房保障制度具有一定的现实意义。

关键词 保障制度 保障性住房 住房补贴

中图分类号：C913.31 文献标识码：A

随着我国社会经济水平的不断发展，人民生活水平的逐步提高，住房情况已经成为衡量生活质量的重要标准之一。虽然我国的商品房市场为住宅的资源配置起了非常重要的作用，但仍旧难以解决现今社会低收入群体的住房问题，因此住房保障制度的建设，对稳定社会秩序、缩小贫富差距、扩大内需与民生保障有着重要的意义。

住房保障制度（Housing Security System）是指政府在住房领域内实施社会保障职能，为解决中低收入家庭住房问题而设置的社会保障性住房供给方式，是对这些家庭的住房需求提供扶持和救助的住房政策措施总和 。我国住房保障制度是随着我国城镇住房制度改革逐步建立起来的，目前初步形成了一个廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价住房分层次全面覆盖保障对象的新体系。然而，由于我国住房保障制度起步较晚，并且面临着我国特有的一些国情，因此在住房保障制度的实践上还存在着种种问题。在我国住房保障制度的探索之路上，还应该多多参考借鉴发达国家和地区的住房保障制度，本文仅以美国、英国、新加坡、日本为例，分析了上述国家和地区的住房保障制度，并为我国住房保障制度的完善提出了相应的建议。

一、美国的住房保障制度

美国作为一个经济发达的国家，其住房保障起步较早，水平较高。美国的保障性住房主要有政府直接建房和政府补贴开发商建房两种方式。

（一）美国住房保障法律制度与政府职能部门。

在美国，住房保障已经被纳入相关的法律规定之中。美国联邦法律中规定，住房政策的重点以及住房管理部门的主要任务是帮助低收入家庭解决住房问题。自20世纪30年代起，美国政府先后出台了《住方法》、《城市重建法》、《住宅抵押贷款法》、《国民住房法》《住房与城市发展法》等法案，针对低收入群体的住房保障问题作了具体的规定，在立法上明确了政府应当承担的责任。

美国与1965年成立了内阁级别的住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），该部门主要负责利用财政资金来支持保障性住房的建设。此外，地方的住房局负责落实并监督保障性住房的建造 。

（二）美国的住房补贴政策。

美国的住房补贴政策主要包括对供给方的补贴和对需求方的补贴。供给方的补贴主要有地方政府建设保障性住房补贴和私有机构建设低收入者和住房补贴。前者例如在保障性住房项目建设前期，建设资金可以来自免税的联邦政府债券，在建成运营过程中给予一定的住房运行补贴，并且联邦政府为地方政府对旧保障性住房的维修和更新提供补贴。后者主要有私有建房机构和地方政府建房机构向HUD申请住房补贴。需求方的补贴主要有直接向低收入家庭提供低租金保障性住房，以及给予一些低收入家庭一定的房屋租金补贴。

（三）配套金融政策。

为了帮助中低收入家庭购建住房，美国政府提供了贷款担保、贴息、税收优惠等措施。2003年12月，美国提出了“美国首付计划”，HUD投入了2亿美元为月4万有能力支付月供但无能力支付首付的家庭提供一定金额的补助。此外，美国设立了12家联邦家庭贷款银行，通过发行债券的方式低价筹集资金，并由成员银行向购房者发放低息住房贷款。美国政府对需要购房或者是租房的低收入者采取一定的税收优惠政策 。

二、英国的住房保障制度

英国是发展福利制度最早的资本主义国家之一，也是住房问题产生最早、政府干预最早的国家。英国的住房居住形式分为自住住房、租住私房及租住政府公房三种形式。

（一）英国住房保障法律制度。

英国早在19世纪50年代就颁布了《劳动阶级公寓法》用于保障低收入阶层住房建设 。此后，英国政府又颁布了《住宅法》《住房与建筑法》和《住房与规划法》等数十部与住房保障相关的法规，提供了良好的法律保障。

（二）英国的住房补贴政策。

英国对于社会保障性住房的承租人在购买所租赁的房屋时可以享受地方政府公房优惠购买权项目和住房协会的优惠购买权政策。

政府公房优惠购买项目主要针对了居住满2年以上的租户，其房价折扣书主要取决于租住期和房屋所在地区两个方面。当租住期越长，所能得到的折扣就越多。房屋所在地区不同，所能得到的折扣上限也不同，从1.6万英镑到3.8万英镑不等。住房协会优惠购买权政策主要面向了住房协会2年以上的租户。其房价优惠幅度根据不同地区优惠比例和上限不同，从9000到16000英镑不等。

三、新加坡的住房保障制度

新加坡是世界上住房拥有率最高的国家之一，据调查显示，在新加坡96%的居民均拥有自己的购建房。截至2011年，新加坡常住人口的82%居住在近100万套的保障性住房里。这正得益于新加坡较好的住房保障制度。

（一）新加坡住房保障法律制度与政府职能部门。

新加坡政府针对住房保障问题先后出台了《土地征用法》《中央公积金法》和《建屋发展局法》。并在1960年成立了建屋发展局（Housing Development Board，HDB），该部门主要负责新加坡的住房规划、建设和管理 。目前新加坡80%以上的民众都居住在建屋发展局承建的住宅中。建屋发展局制定了“五年建房计划”，至今已经实施了十个五年计划。

（二）新加坡保障住房建房政策。

新加坡建屋发展局的建房政策主要有“组屋政策”和“居者有其屋”政策。建屋发展局负责建造的房屋成为“组屋”，起初建成的组屋主要用于廉价出租，后逐步发展为出售。新加坡政府为月收入在2000新元的家庭提供组屋的租赁。同时为了鼓励有能力的家庭购买组屋，新加坡政府会针对月收入801～2000新元的家庭将组屋的租金每两年上调20%。

“居者有其屋”政策为建屋发展局于1964年提出的政策，该政策是一项非营利性计划，为无能力在市场上购买住房的家庭提供保障性住房。将HDB的组屋出租给低收入家庭，但不代表可以通过该途径进行投机获利。新加坡政府对组屋转售条件和购买条件作了严格的规定。

（三）新加坡的住房补贴政策。

新加坡政府每年会为建屋发展局提供大量的建房补贴，这样居民所购买的组屋价格低于组屋的建造成本，也是得益于政府对HDB的补贴。此外，新加坡政府每年都会拿出一定数量的资金作为保障性住房的补贴，该补贴主要用于给低收入家庭的租房补贴和中低收入者购买组房的补贴。

（四）配套公积金制度。

新加坡建立了全面的公积金制度，经过四十多年的发展和完善，已经涵盖到了住房、医疗、教育、退休等诸多方面。公积金不但可以用于住房的购买，还可以用于住房保护保险计划，保证房屋所有权人在就业期间因死亡或伤残导致无力偿还贷款时，可以利用中央公积金来偿还剩余的贷款。

四、日本的住房保障制度

日本的住房保障虽然起步晚，但是发展较快，保障水平也较高。

（一）日本住房保障制度和政府职能部门。

二战结束后，日本百业待兴，住房奇缺，约2000万人无房可住，占到当时人口的1/4。为了解决这一严峻的住房问题，日本政府先后颁布了《住房金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》《城市住房计划法》和《居住生活基本法》等法律，通过一系列的法律法规，推动了日本住房保障的进度，并使其住房保障制度逐步走向正轨。

（二）日本保障性住房形式。

日本的保障性住房主要有公营住房和住房公团两种形式 。公营住房是由政府拨款补助地方政府，以较低的租金向低收入居民出租而建设和管理的住房。家庭收入在全国家庭收入的后25%可以享受政府所提供的公营住房，只需要支付较低的租金。但当租住家庭的近两年收入连续超过了收入标准，且连续居住5年的，则不能再享受公营住房的福利。

住宅公团主要是针对住房困难的中低收入阶层。1991年，日本住宅公团与宅地开发公团合并，建立了住宅都市整备公团，2004年，日本政府又将其进行了重组，成立了都市再生机构（UR），几乎不再直接进行住宅建设，而是将工程交给开发企业，自身业务的重点则放在城市基础设施的整备、租赁住房供给和管理等方面。

（三）日本的住房补贴政策。

日本的住房补贴政策主要有政府的财政拨款和政府的财政投资性贷款两类补贴政策。政府的财政拨款主要用于补贴供应住房建设和给低收入家庭的租房、购房补贴。政府的财政投资性贷款主要有两条渠道，一条是对住房建设的投资贷款，一条是将资金贷给住房金融公库，由住房金融公库用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款。从住房公库中得到的贷款，其利率低于市场利率3个百分点左右。

五、国外住房保障制度对我国住房保障制度改革的借鉴

（一）建立相关住房保障法律体系，成立管理运营机构。

在法国，荷兰等发达国家，住房保障相应内容已经被列入了宪法。但我国目前还没有关于住房保障的专门法律。要使我国住房保障制度能够健全，必须应该有相应的立法基础，从法律层面上保证住房保障的实行。根据我国的立法特点，可以建立“住房保障法律—住房保障行政法规—住房保障部门规章—地方性住房保障法律及规章”的法律体系。并且，我国目前大部分地区住房保障机构不健全，工作人员配备不全，应成立专门的保障性住房管理与运营机构，为住房困难的群体提供帮助，并保证保障性住房建设工作能够健康有序的进行。对保障性住房实行统一建设、分配、管理和运作。

（二）科学灵活地运用多种住房保障形式。

我国目前中低收入家庭仍占据了较大的比例。因此在保障性住房的提供上，应与社会发展的实际水平相适应，户型上以中小户型为主。并且提供经济适用房，廉租住房，公共租赁住房，限价住房等多种保障性住房形式，可以设定相应的条件标准，采用分类供应的方式进行分配，以满足不同层次的中低收入家庭租赁或购买的需要。

（三）完善住房保障金融体系。

住房保障体系的完善离不开金融、税收等方面的间接保障措施。政府应积极采用金融和税收等措施为过敏自身改善住房条件提供经济支持。此外，还应健全和完善我国目前的住房公积金制度，将其覆盖到所有城镇职工特别是低收入人群中。积极发展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，降低中低收入居民申请住房贷款的门槛，提高住房支付能力。□

（作者单位：董婧，西安欧亚学院建筑工程学院；郭秀秀，陕西保障性住房建设工程有限公司）

注释：

姚玲珍.中国公共住房政策模式研究[M].上海：上海财经大学出版社，2009.

陈劲松.保障性住房浪潮：国际模式与中国的对比研究[M].北京：机械工业出版社，2006

聂曙光，聂光宇.国外住房保障制度对我国的启示[J].经济纵横，2007，5：59-62.

唐黎标.英国住房保障制度的启示[J].中国房地产金融，2007（7）：46-48.

Chua Beng-Huat. Political legitimacy and housing[M]. New York： Routledge，1997：12

张海平，赵维娜.国外住房保障：有法可依是硬道理.中国房地信息，2003（1）：51-52.