协作治理：城市社区治理的基本趋向

陶建武　何艳

摘 要 社区治理是城市治理的基础性工程，国内学者近两年对城市社区治理进行了见仁见智的探讨。文章主要从城市社区治理中的国家力量、社会力量、市场力量以及国家—社会—市场三种力量间的冲突与协调等四条路径对近两年既有研究成果进行简要的综述，学界已就城市社区治理主体多元化、多元主体协同治理、多中心社区治理结构的形成等达成共识，协作治理将是城市社区治理的基本趋向。

关键词 城市社区治理 国家力量 社会力量 市场力量 协作治理 善治

中图分类号：F299 文献标识码：A

德国社会学家腾尼斯是最早使用“社区”概念的人。在腾尼斯（1999）看来，社区是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相抚及富有人情味的社会团体。社区是最基层的治理单元，社区治理是一项复杂而又艰巨的任务。党的十七大报告提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。社会管理创新进入党和政府的视野，同时也掀起了学术界对城市社区治理研究的新热潮。笔者试就学界近两年来关于城市社区治理研究进行梳理和评述。

一、城市社区治理中的国家力量

我国传统城市社区治理模式主要是“行政型社区治理模式”（孟媛媛，2012），政府部门是社区治理的唯一主体，其治理的基本方式以行政管理手段为主。随着经济和社会的快速发展，传统意义上的行政型社区治理模式是否发生了转变？城市社区治理中国家力量扮演了何种角色？近两年来，许多学者对城市社区治理中的国家力量进行了详细的探讨。谢金林（2011）基于国家与社会关系的视角，对城市基层权力变迁与社区治理的发展进行了研究。街居制度建构了城市基层权力体系，解决了国家力量向社会渗透的问题，增强了国家的社会组织能力与秩序建构能力。随着治理难题的增加，社区制对国家与社会的关系进行了适度的调试，社区自治程度获得了提高，但是国家与社会在社区治理过程相互合作、良性互动格局并未真正实现。余泽卫（2012）以治理理论为框架，以社区治理为视角，对呼和浩特市城市社区治理中的政府行为进行了实证研究。余（2012）指出社区治理中的政府行为主导性过强，干预了社区自治的实现。

张勇（2012）认为，我国的社区建设模式是“外生型城市社区建设模式”，“外生型社区建设模式”背后的推动力主要是国家力量。政府根据需要在社区治理单元进行社区建设，这种国家建构的社区建设内容以硬件设施为主，而忽略了社区居民的需要，忽视了居民“生活共同体”的建设，忽视了市场、社会和社区成员在社区建设中角色的发挥，因此形成了独特的外生型城市社区建设模式。国家力量主导的“外生型社区建设模式”是一种刚性的社区管理，借助政治权力和行政管控实现刚性稳定，居民参与不足导致社区治理困难，供给主体单一导致社区公共服务供给不足而失衡。

唐文玉（2013）基于T社区的个案研究，揭示了存在于城市社区中的“权威效能治理”模式。张勇（2012）构造的“外生型社区建设模式”，是从国家力量在社区建设中扮演的根本性作用角度进行定义的。然则唐所构造的模式是国家权力自上而下的渗透与社会力量自下而上的生长相互遭遇所塑造出来的治理模式。“权威效能治理”展现了社区中国家力量与社会力量之间的“权威—服从”关系，国家与社会之间的合作是一种“中心—边缘”模式的合作，国家权力始终居于中心地位，扮演主导性的角色，而社会力量则只能扮演一种辅助国家权力、支持国家权力、为国家权力服务的角色。社会力量充当了国家渗透社会生活的结构性和功能性的“基础设施”，并由此而拓展国家的社区公共服务能力，增进社区民众对国家权威的合法性认同，建构服从国家的社会秩序。

这些研究揭示了当前我国社区治理模式仍然是“强国家—弱社会”的治理模式。国家力量在社区治理中自始至终发挥着主导型的作用，但是随着社区治理主体的增加，国家力量的发挥要注重方法和限度问题。国家力量适度降低了社区治理的行政化，社区自治程度得到了一定的提高，社会力量和市场力量得到介入的空间，社区治理模式开始呈现出向“强国家—强社会”发展的态势。

二、城市社区治理中的社会力量

社区作为最基层的治理单元，同时也是一个生活共同体。社区居委会作为联接国家管控与社区自治的桥梁，是国家在社区的代理人，具有浓厚的行政色彩，同时又是由民主选举产生、代表基层群众利益的社区自治组织，具有强烈的自治色彩。张珍（2012）将城市社区治理中居委会的角色界定为“自治、管理、服务、动员”，然后以太原市X社区为实证研究对象，认为该社区居委会自治角色弱化、管理角色依然强势、服务角色空缺、动员角色较强，居委会角色发生了偏差，社区居委会角色的矫正，要充分还原社区的自治角色。

近期的研究中，除了关注社区居委在社区治理中的角色扮演外，相当一部分研究将焦点聚集到社区的业主组织。李莹（2011）对广州市住宅小区业主组织（业主大会以及业主委员会）成立运作进行了实证研究，指出业主组织成立运作的问题，并提供了相应的对策建议。徐道稳（2011）将业主委员会看成是以财产关系为纽带的“财合”组织，而非基于地缘和情感的“人合”组织，它的产生对政府的治理理念和治理方式、对业主大会内部的治理结构都提出了新要求，对社区内部的组织关系和社区治理结构产生了深远影响，业主委员会将成为社区管理创新的下一个切入口。

城市社区治理面临的难题之一是多元的利益纠纷，人民调解制度凸显了其重要性。现有基层自治人民调解委员会发挥的作用有限，裘晓音、付永雄（2012）提出构建专门人民调解委员会的设想，并使之与基层自治人民调解委员会形成平行并存互补、范围略有差别、协调有机运行的人民调解纠纷解决体系。

对城市社区治理中的社会力量研究表明，社区居委会的角色定位应该是社会自治组织，社区治理的社会力量不仅包括社区居委会，还应包括社区内的业主组织、治安保卫委员会、人民调解委员会等。将社区范围内各种社会力量吸纳到国家主导型的社区治理结构中，能够有效实现社区治理的善治（俞可平，2000），增强党和政府政治的合法性，实现社区的参与式治理（陈剩勇、徐珣，2013）。

三、城市社区治理中的市场力量

城市社区治理的力量，除了国家力量和社会力量之外，还有一种独特的市场力量。市场力量主要是指社区范围内一些市场组织参与社区治理，进而有效提高社区治理绩效的力量。社区范围内典型的市场组织有物业管理公司和保安服务公司，这些组织在社区治理中功能的发挥程度将决定基层社会管理的绩效。保安服务公司是向社会提供安全防范服务、满足公共安全和群众人身财产安全需求的公司。物业管理是指，建设单位或业主通过选聘物业服务企业，由物业服务企业按照物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。黄闯（2013）的研究表明，社区物业管理的行政化倾向成了当前社区物业管理的一个重要特征，这直接影响了社区纠纷和冲突的解决，影响了社区治理的绩效。为了维护社区居民利益、社区和谐，促进社区物业的良性发展，必须采取有效措施减少社区物业管理的行政化倾向。

社区物业管理去行政化是否意味着社区物业管理完全脱离现行的国家主导型社区治理结构呢？黄安心（2013）给出了另一个回答。黄安心（2013）认为，当前的小区物业管理项目被冷落，通过将物业管理服务融入社区公共管理服务体系，发挥多元主体的积极性和多方资源的功能作用，并改变单纯从企业经营角度进行项目运营的物业管理模式，才能使物业管理行业企业回归正轨，健康发展。

和上述两位学者观点有所不同，卢银燕（2012）从物业管理的双重属性角度讨论住宅小区物业管理的溢出效应。住宅小区物业管理具有市场属性和公共属性，物业服务企业通过参与市场竞争，实现了社区管理和服务的优化，这是社区物业管理市场属性的溢出效应；而住宅小区物业管理在参与社区事务管理过程中，通过提供各种公共服务提升了社区的管理水平，这是社区物业管理公共属性的溢出效应。卢银燕（2012）的研究落脚点在于处理好小区物业管理的市场性和公共性之间的矛盾，旨在将社区物业管理纳入到城市社区治理结构中。

四、城市社区治理中的国家—社会—市场三种力量的冲突与协调

现代城市社区场域里，国家组织、社会组织和市场组织三者交叉并存。组织的属性决定了组织所追求得目标，国家组织、社会组织和市场组织在市场性和公共性抉择上所做的选择是不同的，但是三者所追求的目标又有着共同合作的空间。徐琴（2010）曾认为，持续向下延伸的行政权力、不断介入的市场力量和逐步生长的社会力量在社区空间相互交织，使得社区“共治”成为当前社区治理的基本状态。但在“共治”格局中，各个治理主体的利益取向、权力位阶以及治理逻辑差异明显，政府的行政权、居民的自治权、市场主体的经营权之间的冲突十分常见。韦晓蓓（2012）也认为政府的行政权与居民的自治权之间存在着冲突，社区治理的弱自治性和强行政化构成了我国社区治理的难题。快速城市化导致许多新建社区的崛起，徐丙奎（2013）认为，新建社区管理者出现“权力困境”，对社区草根组织（主要指业主委员会）的管理缺少工作抓手，对社区内市场主体（主要指物业公司）行为的规范缺乏抓手。

既然社区治理中的国家力量、社会力量和市场力量之间常发生冲突，如何解决组织间的冲突？如何实现国家力量、社会力量和市场力量三者的有机平衡？许多学者开出了大致相同的药方：为实现社区治理的善治，构建一种由政府主导、政府与社会组织、市场组织等多元行动主体协作共治的多中心治理模式（伍堃，2012；余泽卫，2012；沈茜，2012）。然而，王星（2012）将城市基层社会的参与者分为生计型参与者和权责型参与者两类。在基层社会管理实践中，代表国家的权责型参与者与代表社会的生计型参与者内部均存在着利益分化。王星（2012）将不同行动主体间的利益分化作为影响基层社会秩序建构的核心变量，达成新的利益协调机制共识是城市基层社会有效管理的根本出路。

五、结论

社区治理是城市治理的基础性工程，也是一项系统性工程。城市社区欲实现善治，构建社区治理主体的多元化合作模式将是必然选择。社区居民对公共物品的需求是多元化的，多元化的公共物品需求内在规定了公共物品的供给模式也应该多元化。转型期的城市化、市场化、现代化给社区带来的诸多挑战，而国家力量在城市社区治理中所具备的资源有限，公共服务的供给能力有限，这给市场力量介入社区公共服务提供了空间，同时也为社会力量有效参与社区治理构筑了空间。为实现社区的有效治理，社区的管理创新需重新调整各治理主体之间的关系，从规划、资源投放、监督跟进、调整整合等方面进行全方位的协调合作，最大限度地发挥现有的各种治理资源（朱天培，2012）。

从学界近两年对城市社区治理的研究来看，治理主体多元化、多元化主体实现协同治理、多中心的社区治理结构的形成是学界达成的共识。中共十八大工作报告指出，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。可见，协同治理已经开始从理论探讨走向实践操作，国家力量、社会力量和市场力量之间的协同治理是城市社区治理的基本趋向。□

*本文系武汉大学2013年度大学生科学研究项目（项目编号：S2013262）的阶段性研究成果。课题指导老师：吕普生，武汉大学政治与公共管理学院讲师、博士后。

（作者：武汉大学政治与公共管理学院2010级本科生，研究方向：当代中国政府与政治研究）