我国基础教育教育信息化政策二十年（1993—2013年）

[摘 要] 教育政策研究是教育科学为教育实践服务的中介。文章以我国基础教育信息化政策为研究对象，以政策环境、政策价值、政策主体、政策客体、政策内容为分析框架，从政策文本阐释的视角系统分析20年来我国基础教育信息化政策及其演进。研究认为，我国基础教育信息化的政策环境以全球信息化为根本特征，政策价值体现为促进公平与提高质量，政策主体由单一转向多元，政策客体兼具客体性与主体性，政策内容从“应用整合”走向“融合创新”。

[关键词] 基础教育； 信息化； 政策； 文本； 阐释

[中图分类号] G434 [文献标志码] A

[作者简介] 张虹（1978—），女，河北邯郸人。讲师，博士研究生，主要从事教育信息化研究。E-mail：hzhang@naea.edu.cn。

一、教育信息化政策研究的意义

政治社会学家Harold Lasswell（哈罗德·拉斯韦尔）“在1951年提出‘政策科学（Policy Science）的理念，继而倡导一套‘政策取向（Policy Orientation）的社会研究取向”。[1]Yehezkel Dror（叶海卡·德罗尔）认为这是社会科学研究的范式革命。作为一个跨学科的、综合性的研究领域，政策科学“被誉为当代西方社会科学发展过程中的一次‘科学革命（德洛尔、里夫林语）、当代西方政治学的一次‘最重大的突破（冯贝米语）以及‘当代公共行政学的最重要的发展（罗迪语）”。[2]政策是理论研究与实践应用的桥梁，是理论与实践双向转化的中介与载体。实践中的问题不断积聚、凸显，成为理论研究对象并进入政策视域；理论研究成果被政策吸纳，进而指导实践、推动实践。无论是对于理论发展还是实践深化，政策都起到了举足轻重的作用。我国基础教育信息化即是在理论研究指导、实践需求驱动、国家政策推动多重动力下发展起来的。作为公共政策、教育政策的下位概念，教育信息化政策研究是政策科学之意义与价值在教育信息化领域的体现，它对于正确认识信息化问题、深入理解教育信息化政策的本质、创新教育信息化理论研究、推进教育信息化实践具有重要意义。

二、文献综述

“教育政策”一词，最早出现在1898年富兰克林所著《社会发展的逻辑过程：社会学视野的教育政策理论基础》一书中，[3]但直到20世纪后半叶，随着政策科学研究在世界范围内兴起，更多的研究者开始关注教育领域中的政策科学研究，教育政策才逐渐成为教育科学研究的新方向。“教育政策分析作为政策科学研究的一个重要分支，在许多国家和地区特别是以美国为代表的许多发达国家成为教育科学研究的一个十分重要的领域。”[4]“我国的政策科学研究起步较晚，始于20世纪80年代初期。”[5]作为政策科学研究的分支，教育政策研究在我国起步更晚，多部著作问世于20世纪80年代末。但教育政策研究发展迅速，并推动了教育政策学的建立，被认为是“未来教育研究的核心学科”。[6]

虽然教育政策研究发展迅速，但作为教育政策研究与教育信息化研究交叉融合的研究领域——教育信息化政策研究并未引起相关领域研究者的关注。文献研究显示，教育信息化政策研究成果极其有限，主要集中在基础教育领域且数量屈指可数。从研究内容来看，主要针对领导人讲话、政策背景、内容进行介绍，或对地方实施情况进行研究，或对政策执行影响因素进行调研；从研究结论来看，针对教育信息化政策制定程序、内容、评估、法律化、管理机构等提出了建议。[7][8][9][10][11]国外研究显示，20多年来，教育信息化政策对教育实践的影响更加确定；[12]信息通信技术在教育政策中发挥着越来越重要的作用。[13]我国政府认为：“以教育信息化带动教育现代化，破解制约我国教育发展的难题，促进教育的创新与变革，是加快从教育大国向教育强国迈进的重大战略抉择。”[14]教育信息化政策是教育信息化理论与实践在时、空维度演进变迁的缩影，它对于教育信息化的重要性与日俱增，系统梳理、深入研究20年来我国基础教育信息化政策及其演进，对基础教育信息化具有重要理论意义与实践价值。

三、研究对象与研究方法

“政策研究对其研究对象的本体论理解已从60年代的视政策为‘事实，渐渐转变为视之为‘文本与‘议论”。[15]相应地，“政策研究的基本命题是政策文本的研究与政策议论的研究”。[16]“作为文本的政策是社会经济、政治等因素在某一领域综合作用的结果，它能敏锐地感应社会过程的变动和多样性，其演化反映着该领域社会结构和组织形态的变迁。因此，政策文本对于研究社会结构、政策过程（政策发展轨迹）以及批判性政策分析有着重要的意义。”[17]文本阐释是政策文本研究的重要方法。曾荣光在综合加拿大哲学家查尔斯·泰勒（Charles Taylor）和法国哲学家保罗·利科（Paul Ricoeur）有关“阐释”与“文本”理论研究的基础上，提出教育政策研究中文本阐释研究的架构可以归纳为以下几个问题：“1.文本作为一种经固定化的话语，它背后所蕴含的意义与统一性是什么？2.文本的主体是谁······3.文本所指谓或尝试呈现的究竟是怎样的一种现实及存在的世界？”[18]

以上述架构为依据，笔者以基础教育适用的教育信息化政策文本为研究对象，将政策环境、政策价值、政策主体、政策客体、政策内容等五方面作为框架进行教育信息化政策文本阐释研究。为增强针对性，本文将政策的直接利益相关者作为政策的读者进行分析，不涉及政策决策、执行、评估、终结等过程中的间接利益相关者。

四、政策文本的来源

“政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门规章，同时也常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。”[19]在我国，政策文本有方针、法律、纲要、条例、计划、决定、通知等多种表现形式。笔者以我国教育部官方网站（http：//www.moe.edu.cn）公布的内容为准进行基础教育信息化政策文本检索。在我国，教育信息化与电化教育、教育技术、远程教育一脉相承，因此凡与上述词语相关且涵盖基础教育的政策均在研究范围内。研究所得政策文本主要来自于工作要点栏目、教育文献栏目与政策法规栏目。从时间跨度来看，最早可追溯至1993年。从出处来看，既有蕴含于其他政策中的教育信息化条款，也有专门针对教育信息化领域制订的“单项政策文本”。[20]以“教育政策的现象形态的四个层次”[21]为依据，结合教育部年度工作要点，将55项相关政策文本归为四类：一为教育部年度工作要点，1994年至1997年及1999年至2013年间，共计18项；二为“基本教育政策和具体教育政策”，[22]如《中国教育改革与发展纲要》（中发[1993]3号）、《国务院关于基础教育改革和发展的决定》（国发[2001]21号）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等共计15项；三为教育信息化政策，如《中小学校电化教育规程》（教电[1997]3号）、《教育部关于在中小学实施“校校通”工程的通知》（教基[2000]34号）、《2006—2020年国家信息化发展战略》（中办发[2006]11 号）、《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》（教技[2012]5号）等共计17项，四为2012年度教育部等部门颁布的其他单项政策，如《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发[2012]48号）等共计5项。

五、基础教育信息化政策文本阐释

（一）政策环境：全球信息化

安德森（Anderson）认为“离开了政策制定赖以发生的环境，人们就无法对政策制定进行充分的研究……环境既限制又指明政策制定者有效行动的方向”。[23]相对于自然环境，“社会环境主要包括政治状况、经济状况、文化状况、科技状况等，它对公共政策起着更直接、更重要的影响、制约，甚至决定的作用”。[24]

20世纪中后期，随着计算机技术、微电子技术、光电技术、遥感技术等信息通信技术的快速发展，人类社会正在经历重大变革，在历经农业社会、工业社会后进入信息社会。2000年，由美国、日本、德国等组成的八国集团在《全球信息社会冲绳宪章》中提到，“信息通信技术是21世纪社会发展的‘最强有力的动力之一，其革命性的发展不仅极大地影响着人们生活、学习和工作的方式，而且正在迅速地成为世界经济增长的重要动力”。[25]我国政府在《2006—2020年国家信息化发展战略》中也提出，“全球信息化正在引发当今世界的深刻变革，重塑世界政治、经济、社会、文化和军事发展的新格局”。[26]“大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。”[27]教育在国家发展中占有基础性、先导性、全局性地位，“面对日趋激烈的国力竞争，世界各国普遍关注教育信息化在提高国民素质和增强国家创新能力方面的重要作用”。[28]在全球信息化背景下，把教育信息化作为国家信息化的战略重点和优先领域进行全面部署与实施是国家重大战略抉择。

（二）政策价值：公平与质量

从国内外研究来看，学者对政策的概念并未形成一致认识，但强调公共政策的价值分配意义已经成为政策科学理论发展的重要取向。政治系统分析理论创始人戴维·伊斯顿（David Easten）认为，“公共政策是对全社会的价值作权威的分配”。[29]我国学者张国庆认为，“公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式”。[30]因此，教育信息化政策同样是政府对价值所进行的权威分配，挖掘教育信息化政策所蕴含的价值意义是理解政策、实施政策、发展基础教育信息化的关键。

“教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值。”[31]美国学者约翰·罗尔斯（John Rawls）认为，“正义是社会制度的首要价值”。[32]教育作为人类的社会实践活动，必然以正义及其衍生出的公平、公正、平等理念作为最根本的价值追求。教育信息化政策也必然体现出政府对教育政策促进社会正义、社会公平的期望与价值追求。我国政府在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出“把促进公平作为国家基本教育政策”。因此，公平即是基础教育信息化政策所蕴含的价值意义。长期以来，基础教育信息化政策始终关注教育信息化资源、经费、人力向农村地区、贫困地区、边疆地区、民族地区、中西部地区的倾斜，倡导以教育信息化破解农村基础教育改革发展难题，缩小地区之间、城乡之间的教育差距，促进教育公平。

提高质量是教育改革发展的核心任务，也是基础教育信息化的根本目的。信息技术具有数字化、多媒体化、网络化、智能化等特征，在教学、管理、教研、培训等领域全面深入地应用信息技术、信息资源，实现教育信息化，将有助于促进教师专业发展，提高教师素质，创新教学模式，变革教、学、管理方式，革新教育理念，发展教育理论，深化教育改革，最终实现提高基础教育质量、促进基础教育发展的目标。

（三）政策主体：由单一转向多元

“政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。”[33]安德森（Anderson）认为，国家的立法机构、行政机关、行政管理、法院及利益集团、政党以及公民是政策产品的主要生产者和供给者，前四者是“官方的政策制定者”，后三者是“非官方的参与者”。[34]在我国的政治体制下，国家教育政策由官方制定，执政党通过国家行政机关以“官方的政策制定者”的角色制定教育政策。我国教育信息化政策主体以教育部（前身为国家教育委员会）为主。近些年，因教育信息化成为国家信息化的重要组成部分，成为事关国计民生和教育改革发展大局的重大任务，对其他教育政策问题的影响力、作用力增强，因此，由中共中央、国务院颁发的政策文本日渐增多。同时，教育信息化对信息网络、信息化产业、信息化人才、国家重大信息化政策与项目具有较强的依附性，其发展有赖于多个部门协调推进、共同实施，因此，教育部与财政部、工业和信息化部、科技部等部门联合出台政策的现象更加普遍。教育信息化政策主体由单一转向多元。

（四）政策客体：兼具客体性与主体性

在哲学意义上，客体与“主体”相对，是“主体实践活动和认识活动指向的对象”。[35]“政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事件）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。”[36]从“问题”的角度看，基础教育信息化政策所要处理的问题是发展目标及达成目标所需的人员、组织、经费、方法、策略、措施、体制、机制等。从“人”的角度看，又可分个体与组织机构两个层面。个体层面的政策客体主要有中小学生、中小学教师及管理人员，教育行政部门管理人员，师范院校学生、教师及管理人员；组织机构层面的政策客体主要有中小学校、教育行政部门、师范院校、教育信息化产业集团。“在教育活动中，人作为客体体现出双重性质，即客体性与主体性。”[37]个体与组织机构作为政策客体具有客体性，但在将政策目标转化为政策结果的过程中具有主观性、自主性、能动性等特征，具有主体性。

（五）政策内容：从“应用整合”走向“融合创新”

本文中，政策内容侧重于指政策文本对政策目标及人员、组织、经费、方法、策略、措施、体制、机制等方面的描述与规定。“语词乃是构成公共政策话语的基本的文字单位”，“关键词分析是语词分析的基本内容”。[38]对政策文本进行关键词分析，探究事物发展的规律与特点是政策文本研究的重要方法。本文对1993年至2013年有关基础教育信息化的55项政策文本提取关键词，以时间为维度进行政策内容分析。原国务院信息化工作领导小组提出了国家信息化体系的六个要素为：信息资源，信息网络，信息技术应用，信息技术产业，信息化人才，信息化政策、法规和标准。[39]本文对其稍加修订，最终确定基础教育信息化政策文本的关键词分类标准为：信息化基础设施，信息化资源，信息化应用，信息化人才，信息化产业，信息化管理、政策和标准。信息化基础设施、信息化资源是基础；信息化应用是核心；信息化人才，信息化产业，信息化管理、政策和标准是支撑；信息化是目的。下文所引均出自于上述55项政策文本，篇幅所限，不再标注。

1. 信息化基础设施：从“电教网络”到“三网合一”、“下一代互联网”

基础设施承载、传输信息，是信息化的基础，我国信息化在发展之初高度重视基础设施建设。早在1993年就提出“要抓好教育卫星电视接收和播放网点的建设，到本世纪末，基本建成全国电教网络”。此后，教育卫星电视、教育电视台站成为信息化基础设施建设的关键词。随着计算机技术、网络技术的发展，1998年提出以中国教育科研网（CERNET）、卫星视频传输系统、广播电视教育传输网络为基础，形成开放式教育网络。1999年提出加强校园网络或局域网络建设，自此揭开了计算机网络进入中小学的序幕。2000年，教育部提出全面启动中小学“校校通”工程。由于经济、地理等原因，部分农村地区中小学无法光纤接入中国教育科研网，因此，中国教育卫星宽带网成为西部地区及中部边远贫困地区县及县以下的中学及乡镇中心小学实现教育信息化的重要基础设施。“校校通”工程通过广播电视、卫星、计算机网络等多种方式得以启动。“校校通”工程极大地促进了中小学信息化基础设施建设。计算机网络教室、卫星地面接收系统、教学光盘播放系统——“三种模式”的学校信息化硬件解决方案基本形成。“三网合一”（计算机网、有线电视网、广播网）的城域网建设初露端倪。2002年提出“较发达地区高中和初中基本建成校园网，西部有条件的初、高中初步建成校园网”。基础设施建设重点由计算机教室向校园网、教育城域网转向。“校校通”工程形成教学光盘播放系统、卫星地面接收系统、计算机网络教室、城域网四种模式。2000年后，中国教育科研网、中国教育卫星宽带传输网的升级扩容及与有线电视网实现三网互联互通成为网络发展的重要任务。2012年提出把教育信息化纳入国家信息化发展战略，推进下一代互联网建设与应用。今后几年，农村中小学依然是信息化基础设施建设的重点，“宽带网络校校通”将推动城乡中小学基础设施建设再上新台阶。

2. 信息化资源：从电化教育资源、计算机教育软件、教育资源库到硬件、软件开放共享的教育公共服务平台与体系

信息化资源建设与基础设施建设相辅相成。上世纪90年代末，随着多媒体、计算机与网络技术的发展，资源建设从投影、幻灯、录音、录像、广播、电影、电视类教育资源转向以计算机为媒体的教育软件、教育资源库。2001年，中小学信息技术必修课程的开设、“校校通”工程的实施推动了优秀教学课、课程资源和教育资源库的建设。资源通过计算机网络和卫星宽带网、有线电视网、光盘等多种方式提供给中小学。2002年，教师教育信息化提上日程，教师教育信息资源库成为建设重点并推动了“全国教师教育网络联盟计划”的实施。2003年，信息化资源建设向符合课改精神的农村教育教学资源和课程资源倾斜。2004年，信息化资源建设重点转向硬件、软件共享的网络教育公共服务平台和公共服务体系建设。2010年起，优质教育资源开放共享政策体系和体制机制建设成为重点，2011年国家优质教育资源中心建设启动。十二五期间，“教学点数字教育资源全覆盖”、 “优质资源班班通”等项目将有效推进偏远地区、少数民族地区、经济欠发达地区薄弱学校信息化资源建设。

3. 信息化应用：从现代化教学手段、计算机辅助教学与管理、计算机教育到信息技术与课程整合、教育管理信息化、信息化教育

应用是信息化的核心，是信息化基础设施与资源价值的体现。在基础教育中，信息化应用主要体现为教学应用，教研与教师教育应用及教育管理应用。

教学应用经历了不同的发展期。上世纪90年代，投影、幻灯、录音、录像、广播、电视作为现代化教学手段应用于教育教学中，被认为是“促进学校教育教学改革、提高教育教学质量的有效途径和方法”。1999年，高中和有条件的初中、小学开始推进计算机辅助教学和计算机教育。2000年，信息技术成为中小学生必修课程，教学应用转向为将信息技术与课程教学改革相结合以促进教学方式、学习方式、师生互动方式的变革，提高师生信息化学习、工作与生存能力。

就教研与教师教育应用而言，1997年提出“学科教师要增强现代教育意识，学习并掌握电化教育的基本知识和技能；积极采用现代教学手段，开展电化教学”。2000年，要求教师探索信息技术教育与其他学科教学的整合。2002年提出要应用现代信息技术，研究、探索和实践在信息环境下教师教育教学的理论、观念、内容、模式和方法的改革和创新。2003年，以新课程培训和信息技术培训为重点，启动中小学教师全员培训。同年，教师网联计划启动，成为促进教研、教师教育应用的重要举措。从2006年起，多项政策文本提出实施新一轮中小学教师培训计划。2012年提出要推动信息技术与教师教育深度融合，建设教师网络研修社区和终身学习支持服务体系，促进教师自主学习，推动教学方式变革。运用信息技术开展教育教学、进行改革试验成为教师未来必备的能力要求。

教育管理应用起步较晚。2002年提出建设教育政务信息化工程。此后，多项信息化政策未再论及教育管理信息化问题。直至2007年才提出，要加快教育管理信息化，构建教育信息化公共服务体系。2009年提出，建立和完善全国教育系统信息化管理和公共服务体系，推进教育电子政务。构建国家教育管理信息系统，搭建国家教育管理公共服务平台是教育管理信息化的近期发展目标。

4. 信息化人才：从信息技术培训、教育技术能力建设到网络学习共同体、终身学习支持服务体系建设

信息化人才是基础教育信息化发展的重要力量，不仅包括中小学学科教师、技术人员、管理人员，还包括未来的教育工作者——以师范院校学生为主体的受教育者。1997年，政策强调了电教人员、学科教师的重要作用。1998年，提出师范教育要开展以现代教育技术为重点的教师培训工作。2000年提出，对在职中小学教师进行信息技术全员培训，支持师范院校开办信息技术、教育技术等相关专业。2002年提出，实施信息人才培养工程。同年，再次提出，从基础设施、资源、师资培养、师资培训等方面推进教师教育信息化。2003年，“教师网联”计划实施。2004年，出台中小学教学人员、管理人员、技术支持人员教育技术能力标准。2005年，全国中小学教师教育技术能力建设计划启动。2008年启动新一轮中小学教师培训计划。此后，多项政策提出采取远程教育等多种手段开展农村中小学教师、校长培训。2012年再次提出提高、发展教师信息化技能，开展教师信息技术应用全员培训，组建多种类型的教师网络学习共同体，推动信息化和教育教学改革有机结合。针对农村义务教育教师队伍建设，教育部等五部委提出要积极探索农村教师远程网络培训的有效模式，为农村义务教育教师建立网络研修社区。面向未来，提高教师应用信息技术水平，建设教育信息化师资队伍、专业队伍、管理队伍，提升教育信息化领导力，优化信息化人才培养体系是基础教育信息化人才建设重点。

5. 信息化产业：从建设教育软件开发生产基地到培育教育信息化产业体系

信息化产业是有关信息产品与信息服务生产、流通的行业与部门的集合。教育信息化的发展高度依赖于信息化产业。1998年，国家提出要重点建设若干个教育软件开发生产基地。2000年，提出“采取竞争、开放、合作的机制，培育教育软件产业”。2001年，提出支持鼓励企业和社会各界对中小学教育信息化的投入。2002年，提出培育一批有影响的信息产业集团。此后，教育信息化产业蓬勃发展，产业规模急剧扩大。未来十年，为鼓励企业参与教育信息化建设，教育部门将协调制定扶持教育信息化产业发展的政策，以税收优惠等调控手段培育教育信息化产业体系，创造良性竞争的教育信息化产业发展环境。

6. 信息化管理、政策和标准：从提高认识到全面推进管理、政策与标准建设

信息化管理、政策和标准是教育信息化规范发展的重要保障。其中，政策和标准是管理的手段。

就信息化管理而言，1997年，政策从机构与职能角度、管理与领导角度对教育行政部门与中小学校作出规定，强调信息化在学校教育改革发展中的重要地位。2000年，针对中小学信息技术教育，提出各级教育行政部门和中小学校要把信息技术教育作为全面推进素质教育，提高教育质量的重大举措，充分认识其重要性和紧迫性。2011年提出，建立健全教育信息化工作领导小组领导及管理体制、组织体系及建设运行机制。同年，教育部成立信息化领导小组及教育信息化推进办公室。2012年，提出建立统筹有力、权责明确的教育信息化管理体制和高效实用的运行机制。同年，为落实《规划纲要》中教育信息化工作的总体部署与任务分工，横跨教育部、国家发改委、财政部等九个部门的“教育信息化推进工作部际协调小组”成立。教育信息化由教育部管理转向国家统筹、教育部主管。

就信息化政策而言，从1993年起，国家陆续出台多项政策进行宏观规范、引导。1995年，《中华人民共和国教育法》提出，“县级以上人民政府应当发展卫星电视教育和其他现代化教学手段·····国家鼓励学校及其他教育机构推广运用现代化教学手段”。这是迄今为止对教育信息化最具权威的规定。2000年以来，教育信息化政策出台更加密集。针对中长期发展，先后于2002年、2012年颁布教育信息化发展规划。近年来，信息化对基础教育改革发展全局的影响日渐显著，教师教育、义务教育均衡发展、义务教育布局调整等具体政策均涉及教育信息化条款。教育信息化从思想、内容、方法、模式、理论等方面影响、推动基础教育变革。

标准对教育信息化发展起到重要规范作用。但直至2002年，政策文本才提出“制定信息化发展基本标准，建设中国教育信息化标准基本体系”。同年，发布《教育管理信息化标准》。2004年，为促进教师专业能力发展，颁布《中小学教师教育技术能力标准（试行）》。2005至2012年多次强调，建立健全教育信息化标准与规范，完善和推广教育信息化国家标准体系，促进信息系统互联互通。2012年，发布《教育管理信息 教育管理基础代码》等七项教育信息化相关标准。完善和发展教育信息化技术类和管理类标准、信息化环境设备配置规范、教育信息化发展水平的评估类指标等系列标准规范是今后的发展目标。

六、结 语

基础教育信息化政策文本记录、再现了我国政府在特定政治、经济、社会环境下发展基础教育信息化所采取的一系列有目的的行动，政策文本的集合隐含着我国基础教育信息化理论与实践的发展轨迹。本文通过对20年政策文本的分析，展现了我国基础教育信息化政策、理论与实践发展的宏观图景，对未来基础教育信息化政策制定、理论创新、实践发展具有重要启示意义。

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