探索公安行政复议制度完善之路

摘 要：公安行政复议制度是公安机关解决行政争议的“解压阀”和规范公安行政执法的“有力杠杆”。但随着社会法治的发展，公安行政复议工作凸显出了一些不可忽视的问题。本文从当前公安行政复议工作存在的问题出发，构建公安行政复议制度完善之路。

关键词：行政复议 听证程序 证据收集 回避制度 合理性审查

行政复议制度已在我国施行了二十余年，公安行政复议作为行政复议制度的重要组成部分，是公安机关解决行政争议的“解压阀”和规范公安具体行政行为的“有力杠杆”。公安部为健全公安行政复议制度，先后制定了《公安机关办理行政复议案件程序规定》等规章及规范性文件，促进了公安复议工作的有效开展，一定程度上加强了公安行政执法的规范性。但随着社会与法治的发展，公安行政复议工作存在的问题日渐显现。

一、 公安行政复议制度存在之问题

（一）复议程序简单，规定缺乏操作性

行政复议制度以书面审查为原则，但书面审查缺乏对案件的直观了解，审查程序过于简单，需要调查取证与听证程序补足其缺陷。然而《公安机关办理行政复议案件程序规定》[1]虽然规定了“可以”调查取证和听证的情形，却赋予复议机构较大的自由裁量权，且对调取证据和听证的程序规定过于原则化，导致以下问题：

1、证据收集不全面

当事人为趋利避害，在复议中可能仅提交利己的书面陈述及证据，其陈述和证据有片面性。如果公安复议机构滥用对调查取证的自由裁量权，省略本应进行的调查取证程序，可能致使案件的证据收集不全面。

2、听证程序启动率低

听证程序是补足书面审查缺陷的重要途径，但因没有强制规定，进行听证的案件数量有限，一些复议机构为求迅速结案，不启动听证程序，即使进入听证也因程序规定简单而操作不规范，难以保证程序公正的实现。

（二）当事人权益缺乏保障，复议过程丧失透明度

1、知情权缺乏保障

行政复议中，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件，申请人、第三人有查阅被申请人的书面答复、作出具体行政行为的证据及依据的权利。但实践中，申请人、第三人因缺少法律知识而对此项权利不甚了解，加之一些公安复议机构不主动告知，此项知情权难以保障 ，致使申请人及第三人丧失全面了解具体行政行为证据、依据的机会，有悖于公正、公开原则。

2、申请回避权缺乏保障

如果公安行政复议案件的办案人员与当事人存在利害关系，可能影响复议结果的公正性。在实践中，由于复议程序透明度不足，申请人、第三人对办案人员的身份并不知晓，无法行使申请回避权，这会让外界对复议决定的公正性产生严重怀疑。

（三）复议机构审查不严，监督功能弱化

一些办案人员对程序证据以及法律依据的审查不严，只要被复议行为事实认定清楚、证据充分，就予以维持；一些办案人员的审查重点集中在具体行政行为的合法性上，忽略了合理性的审查，弱化了公安行政复议制度规范下级公安机关行政执法的监督功能。

二、 公安行政复议程序存在问题之原因

（一）法律规定与制度建设的因素

构成现行公安行政复议制度的《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《公安复议程序规定》等法律规范都已实施超过10年，却无任何修改，公安行政复议在制度设计上的缺失逐步显现：

1、复议程序制度的缺陷

公安行政复议的程序规定总体上趋于原则化，缺少保障申请人及第三人陈述申辩、查阅案卷等知情权的具体规定，对听证程序缺乏系统化规定，没有建立复议回避制度，没有健全包括举证质证、调查取证在内的证据制度。

2、合理性审查标准不明。

合理性即要求具体行政行为无明显不当，《公安复议程序规定》将公安具体行政行为的明显不当界定为“被申请人作出的具体行政行为与其他同类性质、情节的具体行政行为存在明显差别”，虽然比《行政复议法》中“内容适当”的规定详细，但仍是泛泛而论，如何判断具体行政行为的合理性是公安行政复议工作的难题。

（二）人员配备与硬件建设的因素

1、办案人员不足

在警力缺乏的地区，公安机关的法制部门内没有专门的行政复议科室，也没有专门审查复议案件的办案人员，办案能力有待提高，这是及时进行调查取证及听证的重大障碍，影响了办案质量和效率。

2、硬件建设落后

多数基层公安复议机构的办案经费紧缺，外出送达、调查取证的交通工具配备不齐，复议机构的办公场所紧张，办公、接待、听证场所无法分开，客观上影响了复议程序的顺利进行。

三、完善公安行政复议制度之思考

（一）完善制度建设，填补法律空白

针对公安行政复议制度的法律缺失，应当修订法律规范，建立健全以下制度：

1、健全书面审查与听证相结合的制度

（1）公安行政复议案件仍以书面审查为原则，但应提高复议案件听证的比例，限制复议机构对听证的自由裁量权，对于当事人要求听证、案情重大复杂、涉及行政赔偿等类型的案件必须听证。（2）健全听证程序。听证程序可参照行政诉讼的庭审程序来操作：受理后告知当事人申请听证的权利，听证前通知当事人听证的具体事项；听证应经过陈述申辩、举证质证、辩论等类似庭审的程序，制作听证笔录，由当事人签字后存档。充分运用听证程序，有利于复议机构全面查清事实，有助于当事人通过听证时面对面的对话消除敌对情绪，复议机构可根据听证情况适时进行调解，发挥行政复议化解矛盾的作用。

2、健全复议证据制度

“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。”公安行政复议程序的公正需要以下健全的证据制度：（1）健全调取证据制度。复议机构遇到《公安复议程序规定》第52条之情形应当调查取证，调取的证据应向当事人出示，听取其意见。（2）健全举证质证制度。复议机构受理案件后，应向当事人送达举证通知，指明举证范围、举证期限以及逾期举证的后果；当事人提交证据后，应组织当事人交换证据并质证，质证可以现场进行或由当事人提交书面质证意见，经过质证的证据方能成为定案依据。

3、健全复议回避制度与知情权保障制度

（1）办案人员应当回避的情形可参照行政诉讼中关于回避的规定。案件受理后，复议机构应将办案人员身份情况及申请回避权告知当事人，若当事人申请回避，复议机构应审查回避理由，并做出决定送达当事人。（2）在受理案件后，复议机构应将查阅案卷知情权告知申请人和第三人，如果申请人及第三人提出阅卷要求的，复议机构应在5个工作日内安排，如因涉密不能阅卷的，应向当事人说明。

4、细化合理性审查的标准

为便于公安行政复议的实践操作，合理性原则审查标准可以从三方面细化：（1）认定事实的合理性标准——被复议行为对案件事实定性合理。如在公安行政处罚中，公安机关享有界定何为“情节严重”的自由裁量权，复议审查时须以同类案件为标杆，考虑情节定性的适当尺度，若复议案件与同类案件相比，定性尺度相差过大或处罚畸轻畸重则为不合理。（2）程序的合理性标准——被复议行为不存在程序不当，程序不当主要表现为：第一，给相对人设置不合理的期限，使其无法充分行使权利或完全履行义务，如给予相对人过短的举证期限，致使其无法充分提交证据；第二，法律没有规定明确期限时，被申请人不适当的拖延作出某种行为，如要求履行法定职责的案件中，被申请人无正当理由延迟履行职责；第三，被申请人采取并非必要的不适当方式，损害相对人的合法权益，如交警部门在交通管理处罚过程中，在无必要的情况下，采取了不适当的强制措施扣留相对人车辆。（3）法律适用的合理性标准——被复议行为无法律适用不当。法律适用不当主要体现为：第一，被申请人没有合理选择法律依据。当相对人的行为同时违反多部法律规定，被申请人因不正当目的或不正当考虑选择了不适当的法律规定作为具体行政行为的依据；第二，被申请人对法律规定进行不适当的扩大或缩小解释，违背了立法目的。

（二）逐步建立网上办案系统，实现便民、高效、透明化

公安行政复议网上办公系统需要具备以下三方面功能：

1、复议法律知识教育功能

网上办案系统可以将公安行政复议的立案条件、受案范围、申请期限、处理程序、当事人的权利义务等法律知识作为一个板块，便于公众浏览，既便民高效又能实现普法教育效果，有助于增加公众对公安行政复议制度的信任度。

2、复议案件网上立案功能

网上立案可按以下步骤：首先，申请人阅读立案须知，选择申请复议的案件类型；其次，由申请人发送复议申请书电子版，并上传具体行政行为决定书、申请人身份证明等证明符合立案条件的原始材料图片；第三，申请人填写电话、邮箱等联系方式，便于日后通知送达。建立公安复议案件的网上立案系统需要一个成熟的网络条件，其建立前提是网络保密工作必须到位，可以考虑先在条件成熟的地区设立试点，然后向全国普及。

3、网上送达及权利告知功能

网上送达及权利告知可采取发送邮件的方式，由于这不是法定的送达和告知方式，须慎重采用，在程序上应征得当事人的同意。且为避免当事人因延迟查看邮件等因素而延误行使权利，办案人员应及时电话通知当事人查看邮件。可以采取网上送达及权利告知的材料主要是一些程序上的通知书或当事人权利义务的告知书，并非所有材料都能采用网上送达，如复议决定书必须书面送达，以便当事人行使诉权。公安行政复议案件实现网上送达及告知，将减轻当事人为领取材料来回奔波的负累，减少办案人员外出送达的频率，有效缓解复议机构办公资源紧张、人力不足的问题。

（三）完善机构配置，加强队伍建设

完善的机构是公安行政复议工作的基础，优质的队伍是复议工作的有生力量，基础不稳，力量不足都无益于公安行政复议工作的健康发展。因此完善机构设置与加强队伍建设是当务之急，可从以下方面着手：

1、设立公安行政复议专员。向社会招募通过司法考试、具备行政复议专业知识的法律从业人员，筛选后，由各级公安机关负责人提名，由本级人大常委会任命行政复议专员，专门从事公安行政复议工作，独立承担办案责任，既能充实复议机构的办案力量，又可保证复议审查的专业化。

2、保障复议机构的办公设备配置及人员配备。尽可能给复议机构配备听证室及办案交通工具，若条件艰苦无法配备，也应为复议机构临时使用其他办公设施提供方便。保证公安行政复议机构办案人员的数量，定期对办案人员进行培训和考核，提高办案人员的办案能力。

公安行政复议制度的改革与完善是中国法治建设必然的选择，但每一次改革都是崭新的探索与尝试，本文对完善公安行政复议制度的探索还有待于实践的检验，望能有抛砖引玉之效。

注释：

[1]以下简称《公安复议程序规定》。

参考文献：

[1]陈远良：《关于公安行政复议工作的思考》，http：//www.jxfazhi.gov.cn/2012-4/2012423164337.htm

[2]章剑生：《行政程序法基本理论》，北京法律出版社2003版，第231页。

[3]李文忠：《行政复议程序中对具体行政行为合理性审查的实证分析》，http：//www.jsfzb.gov.cn/art/2012/4/5/art_76_24462.html

作者简介：林凡惠（1983.6.20-），女，西南政法大学宪法与行政法学，现为广西警官高等专科学校教师。