新生代农民工市民化的社会管理制度研究综述

刘海鑫

摘要：实现新生代农民工市民化是解决三农问题的根本途径，本文从社会管理制度的角度分析新生代农民工市民化的制度性障碍，将新生代农民工市民化的社会管理制度分为以下三个方面，即新生代农民工退出农业的社会管理制度，新生代农民工进入城市的社会管理制度，新生代农民工融入城市的社会管理制度。在此基础上，将当前影响新生代农民工制度因素进行分类汇总，找出其中的优点和不足。

关键词：新生代农民工；市民化；社会管理；制度

新生代农民工市民化问题已经成为目前社会各界关注的热点问题，专家学者从不同的角度对其进行分析并提出了很多建设性的措施。制度因素是阻碍新生代农民工顺利实现市民化的根本障碍，必须认真分析目前社会管理制度的制度安排和制度设计的根本依据，进而提出相应的改革措施，为新生代农民工顺利实现市民化提供制度保障。

一、制约新生代农民工市民化的社会管理制度因素

现有研究普遍认为，新生代农民工市民化的实现取决于现有的制度能否为他们提供较大比较利益的理性考虑。二元户籍制度及由其衍生的就业制度、社会保障制度等一系列制度人为地制约着新生代农民工市民化的进程。李强认为城市农民工的地位变迁都受到了户籍制度的阻碍，这导致城市农民工仍然居于城市社会分层的最下层。王春光也认为，与户籍制度相关联的一整套制度设计和安排造就了农民工群体、农民工现象和农民工问题。贺凤娟认为，影响新生代农民工市民化的社会结构因素主要包括户籍制度、社会保障制度、就业制度、城市住房制度、农村土地制度。韩雪认为新生代农民工市民化的制度制约突出表现在城乡对立的二元户籍制度、缺乏流动性的农村土地流转制度、城乡分割的劳动力市场制度、城市封闭的社会保障制度四个方面。钟德龙、陈银蓉指出，二元户籍制度、城乡分割的劳动力市场制度、僵化的土地制度、落后的教育培训制度、政府管理体制和政府职能转变的落后严重制约着新生代农民工的市民化。

二、新生代农民工市民化的社会管理制度措施

1.新生代农民工退出农业的社会管理制度

目前相关学者关于新生代农民工退出农业的相关社会管理制度的建议情况如下：兰竹虹、石东伟提出要加快农村土地制度创新，首先要加快土地征用制度改革，将土地征用纳入规范化、法制化轨道；其次要完善耕地流转制度与机制。在长期稳定家庭承包经营制度和落实严格的耕地保护制度的前提下，允许农村土地使用权合理流转。

目前政府关于新生代农民工退出农业的社会管理政策展望主要有：2012年11月29日，国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。从现有的文献资料可以看出，学者对于新生代农民工退出农业的土地制度研究较少，可能是因为一些学者认为新生代农民工与土地的关联性不大，土地制度是否完善不是制约新生代农民工市民化的主要因素。

2.新生代农民工进入城市的社会管理制度

目前学者关于新生代农民工进入城市的社会管理制度建议情况有：杨春华指出，应当分阶段、分层次推进户籍制度改革，放开县域城镇户籍，实现新生代农民工县域市民化，同时建立统一的劳动力市场和就业准入制度，消除对农民工的就业歧视，实现城乡劳动者同工同酬；兰竹虹、石东伟认为要深化户籍制度改革，加快落实放宽城镇落户条件的政策，让有强烈离农愿望的新生代农民工和愿意退出农村耕地的农民优先转变为城镇居民，并且享有与当地城镇居民在就业、培训、社会保障、子女入学等方面的同等权益，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度；朱勋克、汪雁、刘蕾认为，需要对现行的户籍制度、村（居）委会选举制度、就业制度、社会保障制度、教育制度、医疗制度、财政制度进行评估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基础上进行修正完善。

目前参政党和议员及官方关于新生代农民工进入城市的社会管理政策展望主要有：2012年两会期间，致公党中央建议“选择部分省市进行试点，将新生代农民工纳入公共服务均等化的范畴”；2012年两会期间，全国政协委员董协良建议“加快取消与户籍相联系的教育、医疗、住房等各种城乡隔离制度，为从根本上解决留守儿童问题提供制度保障”；教育部副部长杜玉波表示，会督促各地出台落实进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的方案并将分赴京沪粤等地督促指导落实方案；住建部部长姜伟新表示，明年保障房计划开工600万套，房地产市场调控政策现在还没想放松；人力资源和社会保障部副部长、党组副书记杨志明表示，国务院将积极稳妥推进农民工有条件进城落户，维护农民工权益，同时人社部将采取更有力措施，推动实现更高质量的就业。国家发展和改革委员会副主任、党组副书记朱之鑫称，医改已进入攻坚克难的关键时期。

3.新生代农民工融入城市的社会管理制度

目前学者关于新生代农民工融入城市的相关社会管理制度的建议情况有：杨春华认为要健全农民工权益保障体系，加快推进义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关配套制度改革，逐步剥离附着在户籍上的各种福利待遇，推进基本公共服务均等化；孙瑞灼认为，要从深化城市管理体制改革、改革现有的社会保障制度这两个方面来解决农民工市民化问题。

全国总工会新生代农民工问题课题组提出要大力提高农民工的社会政治地位，加强对新生代农民工的人文关怀；贯彻落实修改后的《选举法》有关城乡居民选举“同票同权”的规定，制定相关措施切实保障农民工的选举权，增加其参政议政、权益表达、参与决策管理的渠道和机会。兰竹虹、石东伟认为要推进农民工社会保障制度建设，政府应从实际出发，建立多层次的农民工社会保障制度；逐步建立覆盖全体农民工的养老、医疗、失业、工伤社会保障体系，完善社会保险关系转移接续办法；将新生代农民工纳入城镇职工社会保险制度，实现应保尽保；提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹；降低社会保险缴费水平。朱勋克、汪雁、刘蕾指出要对新生代农民工的工会组建、党团建设等进行评估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基础上修正完善，让新生代农民工能够有序参与工会及党团组织。

目前参政党、议员及官方关于新生代农民工融入城市的社会管理制度展望有：2012年两会期间，民建中央《关于积极有序推进农民工市民化的提案》建议“建立健全公平的社会保障机制，消除人为差别，增强农民工对城市社会的认同感”；全国政协委员王书平《关于加快城市新生代农民工社会融入的提案》建议“进一步深化户籍改革，努力消除新生代农民工市民化的制度性障碍，逐步放宽大中城市户口迁移限制，积极探索适合新生代农民工的低收费、广覆盖、转接方便的社会保障体系”；全国政协委员迟宝荣《关于改善流动人口社会保障的提案》建议“国家财政对社会保障的支持，是建立新型社会保障体系的必要条件。各级财政应尽可能拨出部分用于流动人口的社会保障资金的投入，并加强资金的监管力度”；2012年12月初人力资源和社会保障部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，农民工参保后顾之忧有望解决，意见反馈截止时间为2012年12月16日，但通知未明确暂行办法具体的出台日期。

三、对研究现状的评价

1.对新生代农民工市民化问题的研究不够深化

从文献综述上看，政策建议普遍围绕着我国现有体制的弊端来展开的，这影响着对新生代农民工市民化问题研究的深化。

2.没有系统考虑新生代农民工市民化的制度因素

目前关于新生代农民工市民化的制约因素很少从制度和成本两方面进行分析，并没有将围绕于新生代农民工市民化制度因素进行系统的整合，没有彻底厘清它们之间的紧密联系，而制度障碍又是影响成本高低最主要的因素。许多学者只是对户籍制度和社会保障制度进行分析，并没有从就业、教育制度等多方面进行制度设计。

3.没有根据新生代农民工外部特点和内部差异进行研究

目前新生代农民工市民化问题的研究主要是基于与其父辈的对比进行研究，对这一群体自身外部特点和内部差异的对比研究还是很少的。由于新生代农民工市民化问题具有长期性和复杂性，这种研究不利于从根本上采取有针对性的措施。

4.研究新生代农民工市民化的一些启示

新生代农民工市民化因其自身的特点和内部差异会出现多样化的发展趋势，必须紧抓这一主线进行研究分析，应从新生代农民工市民化的社会管理制度角度出发，对新生代农民工退出农业的社会管理制度、进入城市的社会管理制度、融入城市的社会管理制度这三个方面进行循序渐进的分析，对新生代农民工市民化的社会管理制度设计进行探索。

参考文献：

[1]黄丽云，李建平.马克思主义理论与现实研究文库：新生代农民工市民化中的价值观[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[2]黄传会.中国新生代农民工[M].北京：人民文学出版社，2011.

[3]黄琨.中国农民工市民化制度分析[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]王强，周宝玲，张伶莉.新生代农民工城市生活宝典[M].北京：河南大学出版社，2012.

[5]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层设计[M].北京：中国发展出版社，2011.

（作者单位：重庆理工大学）