《以利为利》：以地生财那点事儿

曹东勃

讲述最近二十年来发生在这片土地上的诸多“中国奇迹”，绕不开1994年的分税制。从广义上说，它不仅是一次税制改革，更是一次财政改革、一次牵一发而动全身的经济和政治体制变革。

周飞舟著作《以利为利》，展示了一个社会学者对这一主题的独特视角。本书是他十年来研究脉络的系统整理，有大量一手资料、数据和案例，为在深层结构中理解改革过程中的诸多政治经济议题，提供了一个稳健而接地气的分析框架。

分税制在流转税、所得税方面做了大刀阔斧的改革，重新划分了中央和地方的收入税种，分别征税。这是一次为市场经济奠基的财经制度变革，它改变了此前每隔几年就要重新讨价还价一次、明显带有投机性质的央地关系。无论从改革目的还是效果看，分税制都无疑是一次成功的财政集权。那么，为什么这样的制度变迁，却比财政包干制更明显和有力地刺激了地方经济增长？

周飞舟认为，分税制改变了地方政府的偏好和行为。增值税成为地方企业的主体税种，而中央和地方分成比例为三比一，增值税成为对地方政府而言成本最高、边际收益最小的税种。于是，我们看到了九十年代中后期国有企业的股份制改革、乡镇企业和集体企业的大规模转制几乎同时发生。以建筑业和第三产业为主要课税对象的營业税，成为颇具潜力的替代性收入。由此形成了如下的链条：乡镇企业萎缩、倒闭，过剩人口开始向沿海工业发达地区、外向型经济区域等地迁移，发达地区城市的企业、居民用地需求因而剧增；地方政府迫切需要通过发展建筑业增加预算内收入、通过土地开发增加预算外资金——这给了地方政府以充分理由“经营城市”，并在土地征用和出让过程中获取巨额的预算外收入。

但省以下的财政体制则仍沿袭着包干制的一些传统，基层官员的考核晋升，都与是否超额完成包干任务相挂钩，由此产生了一系列弄虚作假行为。在这些因素作用下，最薄弱的中部地区基层政权率先爆发危机。这些地区的县乡政府自办企业热情消减，只好另觅财路，在百分之百属于地方税种的农业税费方面不遗余力。

到本世纪初，中部地区的乡党委书记李昌平发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊，促成了2002年的农村税费改革。这项改革的目标是减轻直至取消农民负担，在农村建立公共服务体系。这是一个两难。大部分乡镇不得不“招商引资”、“东拼西凑”以补充财力。

这样，乡镇政府的财政独立性更弱了，保工资、保运转、保建设的三项任务，多半只能停留在前两步。这加剧了基层财政的空壳化和基层政权的悬浮化趋势，并悄然改变了基层社会的内部结构与运作逻辑，增加了政府对资本和富人的依赖性。

《以利为利》的最后四章，作者对发达地区的二元财政格局做了深刻的机制分析。目前我国的土地所有权有全民所有和集体所有两种。城市建设用地需为国有土地，而国家可以把农村集体所有土地有偿征用为国有土地。土地的征用和转让过程中的征税、收费或经营，产生了地方政府的土地收入，其规模往往相当于甚至高于预算内收入，成为地方政府的第二财政。广义来讲，与土地相关的各项收入在预算内和预算外都成为重要支柱。一方面，1994年税制改革将增值税作为中央主体税种，2002年中央又将增长迅速的企业所得税和个人所得税也划为中央地方共享税种，由此“挤压”地方政府不断、也不得不把重心转向那些零散、小额的税种——营业税在此背景下成为地方财政增收的生力军。另一方面，与分税制同时开始的预算制度改革始终力图将地方政府的预算外资金纳入预算内管理，这迫使后者极力规避监管，维持甚至做大预算外收入——主要是以土地出让金为主的土地收入。

人们对这种畸形的经济发展模式及其反映出的财政体制、央地关系问题的思虑，绝非杞人忧天，黄宗羲所警告的“积累莫返之害”仍如幽灵般不时闪现。曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”跳脱逐利怪圈，建立公共财政框架，这是中国政府在1998年的郑重承诺。直至今日，这仍是一个值得人们继续为之奋斗的伟大目标。

责任编辑 董颖