天津东疆保税港区向自由贸易港区转型实施路径研究

摘要：现阶段，将天津东疆保税港区建设成为自由贸易港区对我国经济贸易发展具有很强的现实意义。文章通过对进一步明确自由概念，梳理保税港区向自由贸易区转型的政策体系，结合天津东疆自由贸易港区的具体情况，从顶层设计和底层创新两个方面提出了天津东疆保税港区向自由贸易港区转型的具体政策建议。

关键词：东疆报税港区；实施路径；自由贸易区

一、 引言

天津东疆保税港区于2006年8月31日经国务院批准设立，规划建设面积10平方公里。2007年12月11日，保税港区一期4平方公里正式封关运作。2012年9月，海关总署批复东疆保税港区整体封闭监管，东疆保税港区10平方公里实现整体开关。随着《天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》（国函[2011]51号）、《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发〔2012〕58号）等一系列政策文件的发布，天津东疆保税港区进一步明确了发展方向，即整合海关特殊监管区域类型，完善政策和功能，强化监管和服务，为保税港区向自由贸易港区转型提供了政策性指导和支持。在这样的历史机遇下，天津东疆保税港区转型升级为自由贸易港区将对我国的经济贸易发展战略产生重大影响，对其转型升级路径进行深入研究具有很强的现实意义。

二、 保税港区向自由贸易港区转型政策框架设计

明确自由贸易港中“自由”概念，是保税港区向自由贸易港区转型有的放矢地进行政策框架设计的基础。最初的“自由”是免税的概念，对应于货物进出口环节的自由。随着全球化，人员、资金等各类要素流动变得更为频繁，自由的范畴也在变化，当前的“自由”范畴更广，在货物进出口自由的基础上，发展为贸易项下的汇兑自由，还包括资本项下的汇兑自由（即投资自由），以及人才流动自由。由此可以看出，为了实现保税港区向自由贸易港区转型，需要在货物流动自由、贸易汇兑自由、投资自由、人员往来的自由四个方面实现政策突破。

基于以上四个方面的自由，相对应的自由贸易港区政策框架可以分为顶层设计和底层政策创新。在顶层设计中，首先是国家层面对于自由贸易港区的立法，以国家立法的形式确立自由贸易港区的法律地位及相关政策。同时，在顶层设计中，重点需要解决在货物、贸易、投资、人员四个方面的政策突破。

其次，为了实现这四方面的自由，政策框架中还需要包含一系列具体操作层面的政策，即底层的政策创新。具体包括：海关监管政策、税收政策、金融政策、鼓励发展航运服务业的政策、口岸交通政策、外汇管制政策、吸引人才的政策等等。具体的政策框架见图1。

三、 天津东疆保税港区政策实施现状与效果评价

1. 海关监管政策。天津东疆保税港区在海关监管政策方面，进行了深入探索，实施了分类通关、转关模式创新和特殊商品海关监管的监管模式。2012年天津关区的海关特殊监管区域监管进出区货值超过200亿美元，同比增长30%以上。

分类通关模式。自2011年11月1日起，东疆保税港区按照企业信用等级和货物等级实行进出口分类通关，整个通关环节缩短至10分钟，离境货物的通关作业时间平均缩短近50%。

转关模式的创新。依据海关总署2006年9月实施的“属地申报、口岸验放”通关模式，东疆与24个内陆海关开展区域通关合作，允许全天候预约通关，完善“无水港”体系。区域通关业务量2012年近6万票，税收总额也将近210亿元，较2006年增长20余倍。

特殊商品海关监管创新。针对葡萄酒进口等小批量、高价值货物，海关、质检部门优化了进口流程，实现了手续提前办理、报关报检并联进行、整进分出三大特点，节约了通关时间。截至目前，优惠的政策已吸引20多家葡萄酒企业在保税港区落户。针对冷链产品，制定了《东疆进口冻品报关报检指南》，对冻品的报关报验进行了优化，缩短了通关时间。针对汽车通关，使用了汽车检测线，启动了自助签证系统，实现了“落地即检、一次性进库”。针对飞机租赁，通过“空中申报、落地放行”、“纸质单据审核前置、监管难点后移”等举措，基本实现“当天申报、当天放行”，最大限度降低了航空公司的通关成本，确保飞机及时投入使用。截至2012年底，累计完成租赁飞机72架。

2. 商务环境政策。依据《天津东疆保税港区管理规定》，2012年东疆保税港区颁布《东疆保税港区行政审批服务窗口管理规定》，建立“东疆综合服务大厅”提供全程一条龙服务。企业注册登记由原来的24天减少至3 天，行政审批时限大大缩短。

对于人才的吸引，天津东疆保税港区也采取了一系列的奖励措施，详见表1。

3. 税收政策。东疆保税港区针对不同类型的企业实施了减免营业税、增值税，出口退税及加速折旧等优惠税收政策，吸引了大量航运、物流、融资租赁、现代服务企业落户。融资租赁飞机进口环节增值税税率从17%降至4%。优惠税收政策吸引了大量企业落户东疆保税港区。

在离岛退税政策方面，尽管天津东疆保税港区的离岛购物退税政策已上报至财政部，但目前仍无批复。

4. 现代航运服务业发展促进政策。通过实行《天津东疆保税港区促进产业发展暂行规定》、《天津东疆保税港区鼓励船舶登记和船公司运营的暂行办法》及《关于天津北方国际航运中心核心功能区营业税政策的通知》等，辅以优良的区位条件，东疆保税港区的航运现代服务业得到蓬勃发展。

截至2012年底，区内注册的航运、物流、租赁、结算、市场交易等具有航运中心特征的现代服务业企业数量占八成以上，超过700家。

自2010年9月28日起天津国际贸易与航运服务中心每日发布天津航运指数（TSI）。TSI是反映天津及北方地区航运市场运价水平的综合性指数。2012年11月7日，天津航运指数增加了沿海集装箱运价指数。该指数起到了价格发现的作用，同时又是金融衍生品的基础。

5. 金融政策。金融政策创新主要针对融资租赁和离岸金融业务方面。

融资租赁。东疆保税港区在融资租赁方面享有融资租赁货物出口退税一次性完成；融资租赁飞机环节进口增值税仅为4%，是全国最优惠的政策；实现了海工结构物融资租赁的出口退税。截至2012年底，在东疆注册的各类租赁公司达到253家，其中单机公司192家，单船公司36家，总部型租赁公司25家，累计完成租赁飞机72架、离岸船舶26艘、飞机发动机6台，租赁总资产约43亿美元。

离岸金融。国家外汇管理局于2012年9月28日下发了《关于将天津东疆保税港区纳入外商投资企业外汇资本金结汇改革试点范围的批复》，同意在东疆保税港区试行外商投资企业外汇资本金意愿结汇改革试点政策。天津东疆保税港区成为国内首个“资本项意愿结汇”保税监管区域。“意愿结汇”便利了汇兑，尤其是目前人民币升值的背景下，企业提前结汇大大降低了企业的汇兑风险，有助于吸引外资投资。

四、 天津东疆保税港区现有政策体系存在的问题

1. 在国家层面没有针对自由贸易港区进行立法。通过对天津东疆保税港区及国内其他保税港区与国际自由贸易区的政策比较分析，相关政策制度的法律地位将直接影响天津东疆保税港区向自由贸易港区转型的发展空间。当前，我国保税港区政策在国家层面内仍没有统一的法律，在实施过程中各部门之间所依从的法律不同，沟通协调的难度大，造成了通关程序繁杂，资金浪费，时间浪费。在实际操作中，海关监管环节上无法做到“境内关外”，我国的保税港区仍是关税区不是非关税区，而要实现转型必须有与《海关法》同等级别的立法方可实现。没有国家层面的立法，就无法使创新政策稳定化，政策不确定性风险增大。

自由贸易区立法是保税港区向自由贸易区转型的必要条件，也是政策创新顶层设计的关键。缺乏国家层面的立法及相关政策，对东疆保税港区向自由贸易港区转型的影响主要体现在：海关区内监管无法实现货物、船舶、人员等真正意义上的“自由”，无法最大限度地发挥保税港区在国际中转、国际配送、国际采购、国际贸易、航运租赁上的政策优势。

2. 综合营商环境有待进一步改善。当前，国内保税港区的优惠政策均呈现出多头管理、多头负责的局面，尚未形成完整的政策体系，缺乏政策之间的相互协调和配合。这一局面下，依靠单一政策很难对整个营商环境加以改善，如东疆保税港区正在研究的国际船舶登记制度，除交通部门外，还涉及到财政、商务等诸多部门。这方面对东疆保税港区向自由贸易港区转型的影响主要是：不能使航运融资、航运交易、航运租赁和离岸金融服务这四项功能发挥最大的优势和作用。

3. 海关监管未真正实现“境内关外”。目前，我国的保税港区区内仍旧属于海关监管范围，区内各类业务尚需报备海关（比如舱单货物信息不能满足海关统计要求，导致中转业务繁琐），而国际上的自由贸易港区内不属于海关管辖范围，等同于关境之外，享有高度的自由度，为船舶、货物、人员的进出提供了更多的便利。客户对入区退税的需求不够迫切，其节约的时间效应不明显。保税港区的最大优惠体现在为企业节省了缴纳的关税，但这在保税区内已得落实，因此保税港区“港口”的优势并未发挥。由于政策未落到实处，货主也未享受到监管模式优化带来的好处。

4. 税收存在政策创新的空间。而相对于国际上的主要航运国家和地区，我国的综合保税港区在航运税收上的差距较大，主要集中于船舶购置环节的关税和进口增值税、运输收入流转税、出租收入流转税、企业所得税、船员的个人所得税。香港、新加坡、日本、欧盟在船舶关税、进口增值税、运输收入流转税、出租收入流转税上，均采用零税率；企业所得税方面，欧盟、日本等国采用了国际通行的吨税制；香港和新加坡采取了较低的所得税率（17%左右），同时对悬挂本国旗和运往第三国的货物的船舶实行免所得税；船员在国际航行期间所得免征所得税。

目前天津东疆保税港区税收政策中，相对处于劣势的是启运港退税等航运相关的税收政策，这对于发挥保税港区的国际中转优势、提高货物流动的便利性和人员往来的便利、促使航运要素聚集方面受到了影响。

五、 天津东疆保税港区向自由贸易港区转型实施路径建议

1. 顶层设计。东疆保税港区想成为自由贸易港区，必须解决政策体系的顶层设计，即在国家立法层面赋予自由贸易港区法律地位，这既是与国际贸易惯例接轨的做法，又是实现未来向自由贸易港区转型的前提保障。

建立自由贸易港区的法律制度优势主要在两个方面：一是实现与国际通行惯例的接轨，即“先立法，后设区”的制度；二是通过中央立法的形式，有利于整合和协调各种政策资源，提高行政管理效率。鉴于我国保税港区的现状和未来发展趋势，建议参照外国成功立法经验，结合我国自身国情，由最高立法机关制定一部基本法律——《自由贸易区法》，囊括保税港区、出口加工区、经济开发区、保税物流园区、保税区的法律地位是最佳的选择。

此外，通过国家立法，赋予自由贸易港区较高的法律地位，可以有效解决目前海关对于区内货物监管导致的通关不便的难题，实现区内自由。同时，建议海关总署在试行《办法》一段时期之后，删除名称之中“暂行”的修饰，变更为《中华人民共和国海关保税港区管理办法》，消除入驻区内的企业、特别是外资的后顾之忧，以维护法律法规的稳定。

对于未来政策突破的重点-航运税收，同样需要在国家立法层面予以支持，从目前的情况看，没有国家立法的保障，实现与国际接轨的航运税收体制难度较大。

2. 底层创新。在未来自由贸易港区的政策框架顶层设计的基础上，政策框架的底层创新包括海关监管政策、税收政策、船舶登记政策、离岸金融、融资租赁和管理体制创新等一系列政策，但是针对天津东疆保税港区自身的实际情况，其政策创新的突破点是两个方面：一是积极推进国际船舶登记制度及相关配套政策；二是探索航运税收政策体系的构建，其核心是研究启运港退税的运作模式。

积极推进国际船舶登记制度创新及相关配套政策。积极推进国际船舶登记制度的改革创新是实现航运要素在东疆聚集，推进北方国际航运中心核心功能区建设的任务要求。未来政策突破的重点在船公司股权比例、船龄、船舶配员、船舶融资租赁等方面。同时，天津东疆保税港区要认识到单纯依靠单一政策，很难实现预期的效果，需要一系列配套措施的支撑，最终使综合营商环境得到改善，包括税收、海关、融资租赁政策等等，进而形成航运要素的聚集。因此，建议由天津市政府出面协调海关、国税总局、海事等部门，进一步完善登记制度的政策体系，在操作层面上为进入该登记制度的船舶提供便利，使之发挥最大的政策优势，避免出现此前有关政策出现的问题和未达预期效果的情况。

探索天津东疆启运港退税的运作模式。从上海洋山的启运港退税运行效果分析，未来东疆应重点在启运港退税的操作环节和管理流程上进行创新，提高退税的时效和便利，避免上海洋山启运港退税在政策设计上较多的限制条件，而导致政策的效果甚微。建议由天津市政府牵头，促成国税与财政两部门制定无水港启运港的退税优惠政策的出台。同时，对以天津市或天津滨海新区为主导，设置鼓励无水港启运港退税专项资金的可行性进行分析，为西部开发省份的政府和困难企业解决困难。

参考文献：

1. 杨钊.天津滨海新区区域开发开放攻坚战模式的实践与思考. 环渤海经济瞭望，2013，（2）.

2. 吕晋津，孟广文.天津东疆保税港区发展自由贸易区可行性及政策建议.城市，2010，（1）.

3. 张海波.我国保税经济区的演进轨迹探析.学术交流，2007，（3）.

4. 陈可炎.我国保税区向自由贸易港区转型的研究.天津大学，2012.

作者简介：杨钊，天津滨海综合发展研究院副研究员，天津大学管理学博士。