我国县委权力公开运行机制探析

孔凡河 宋琰

[摘 要]县级政权是维护整个社会和谐稳定的中坚力量，但它也是我国整个政治生态中最为脆弱、最易变异的一环。山东省一些试点县在开展县委权力公开试点中，着力构建决策“公开化”、用人“透明化”、公开“立体化”、监督“互动化”的权力公开运行机制，并取得初步成效。但在试点过程中也存在一些突出问题，必须采取有力措施予以应对。

县委权力公开；民主执政；权力失范

[关键词]

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）09-0036-03

县级政权是维护整个社会和谐稳定的中坚力量。县级政权的治理对整个国家和社会的长治久安具有举足轻重的作用。但是，县级政权也是我国整个政治生态中最为脆弱、最易变异的一环。近些年来，县级政权出现了三多现象：发生在县里的重大群体性事件比较多，县委书记中出现的腐败问题比较多，社会上对县委书记的议论比较多。”[1]因此，深入探讨县级政权的重要功能，健全以县级党委为核心的地方政权公开运行机制具有重要意义。

一、县委权力公开透明运行的意义

（一）县委权力公开透明运行的意义。党的十八大明确提出，推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。权力公开运行既是推进民主政治成长的一个方向，也是加强党的建设、改进党的执政方式的一大举措。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理。[2]权力所向披靡而缺少约束，是很多社会乱象的根源。权力容易“失范”，权力经常“越位”，权力喜欢“自肥”。因此，规范权力运行，把权力关进笼子里，是依法治国的应有之义。权力公开运行实质上就是一种权力监督机制，保障的是民众的知情权。当然，权力公开运行也是推进民主执政，改善党群干群关系，实现权为民所用的重要抓手。

县一级政权在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节，县委担负着把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重要职责。县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，对于发展党内民主、推进党务公开，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有重要意义。

（二）县委权力公开运行试点推行背景。2010年11月，中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》（下称《意见》），对各省（区、市）开展县委权力公开透明运行试点工作做出部署。这是继2009年3月中央纪委、中央组织部在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川省成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点之后，此项试点工作在全国范围内开展。

《意见》提出，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录，尤其要加强对县委书记职权的规范。要坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，提高权力运行程序化、规范化水平。这相当于为县委及县委书记制定一份“权力清单”和行使权力的“流程图”，解决县委书记的滥权、越权问题。

对县委及县委书记的监督制约，一直是各地政治实践当中的一大难点。据媒体报道，此前先行试点县委权力公开透明运行的江苏睢宁、河北成安、成都武侯等地，分别实施了县（区）委全委会向社会开放，将非涉密的党政权力上网运行，建立县委党务工作社会监督员制度、重大事务决策听证咨询制度、县委事务例行公开制度等若干改革措施。湖北省则在国内首创了县委书记岗位风险预警体系，规定县委书记不再直接分管人事、县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败等。这些做法值得在全国各地的试点过程中借鉴、推广。

二、山东试点县县委权力公开运行的经验

山东省一些试点县围绕明确职责权限、规范运行程序、公开决策事项、实施全面监督四项试点任务进行了制度设计和实践探索，形成了“四化”运行机制，取得初步成效。

（一）决策机制“公开化”。围绕决策公开，探索建立“三在先、两开放”制度。对县委重大决策，严格按照“会前论证、议题确定、召开会议、形成决议、审核公开”五步程序运行。决策前实行“三在先”，即调研论证在先，论证不成熟的不进入决策程序；征求意见在先，多数意见不统一的不进入决策程序；风险评估在先，存有明显安全稳定隐患的不进入决策程序。决策中实行“两开放”，即放开决策主体，对涉及发展规划、民生事业等全局性长远性决策，吸收相关专家和“两代表一委员”参与调研、论证和决策；放开决策过程，制定县委常委会议、全委会议列席旁听办法，建立县委会议列席旁听人员资料库，邀请有关人员列席会议，充分发表意见建议，降低决策风险。

（二）用人机制“透明化”。近年来一些地方出现的干部选任问题，归根结底是因为选人用人的“透明度”不够，群众参与度、公信度不够。针对这一问题，试点县在干部选任工作中，注重把竞争择优、民主监督和公开透明结合起来，不断扩大群众在干部选拔任用工作中的知情权、参与权、选择权和监督权。

第一是探索实行“两公开四差额”干部选任制度。“两公开四差额”即公开空缺职位及职位要求、公开选任方法及选任程序，实行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决。通过这种方式，对乡镇、部门正职的选任进行了规范和创新，做到每一个环节都向群众公布，让群众明白要选什么样的人、怎样选人、选了什么样的人，打破了以往干部工作神秘化的做法。并将这一方法延伸到乡镇、部门单位副职，扩大了试点成果。

第二是探索实行干部公推公选制度。采取公开推荐报名、公开提名推荐、县委全委会成员和党员代表差额表决的方式，公推公选乡镇党政正职和综合部门正职。每一轮差额选拔，都让干部群众进行层层遴选，反复对比择优，群众的投票结果在确定人选中起到了至关重要的作用，把用人民主化落到实处。在近年来“一报告两评议”中，试点县干部选拔任用工作和整治用人上不正之风的满意度均为100%，新选拔任用干部满意度都在99%以上。

（三）公开机制“立体化”。试点县积极构建“县权”公开与部门职权、镇权、村权公开协调并进的工作格局，实现了“全方位、零距离、立体式”公开。

第一是公开内容“全覆盖”。按照“群众需要了解什么”和“需要群众了解什么”并重的原则，既公开重要决策、重要人事任免、重点工程项目论证和全县惠民实事推进等重大情况，又公开领导班子成员分工、内设机构职责、监督电话、办事流程等具体事项；既公开办事结果，又公开办事过程；既公开各类惠民政策，又公开各类政策的执行落实，全面覆盖了党员群众关心关注的问题。

第二是公开时间“零距离”。强化重大事项即时公开和变动事项及时更新，通过即时公开栏、新闻发布会、新闻媒体和网络等，第一时间发布信息、公开事项。凡是群众关注的事情，第一时间让群众弄清缘由、了解情况；凡是群众盼望的事情，第一时间让群众感到成效、看到变化；凡是群众反映的意见、表达的诉求，第一时间做出反应、反馈意见，使群众感到自己说的话有人听、反映的事情真给办，进一步增强公开的实效性。

第三是公开方式“立体化”。在县级、县直部门单位、乡镇（街道）和村（居）四个层面集中设立集中公开区，对群众关注的惠民政策和涉农补贴落实情况，实行自上而下“一条龙”公开。建立县委权力公开透明运行网站，探索开辟党代表、人大代表和政协委员联络平台，“两代表一委员”可以通过平台提出意见建议、提交提案议案、反映问题和诉求，接受专门受理和答复。针对不同群体，综合运用发布公告、会议通报、手机短信等多种方式进行公开。

（四）监督机制“互动化”。试点县建立了“双评双联”制度。“双联”即县委委员联系党代表、党代表联系基层党员群众。县委设立了党代表联络办公室，把县党代表划分为若干个活动小组，组织党代表通过上联县委、下联群众，在党代会闭会期间行使监督、建议和问询职权，解决了党代表“当一任代表、开一次会议”的问题，建立了党代会经常性发挥作用的平台。“双评”即县委委员定期评议县委书记、党代表定期评议县委班子。年中、年底各开展一次，从“领导经济发展”、“推动工作落实”、“抓班子带队伍”等方面对县委书记和县委班子进行评议；评议结果及时间向县委书记和县委班子成员反馈，并通过电视、报纸、通气会等向社会公开，实现公开与监督并行。

三、县委权力公开运行实践中存在的问题

（一）县委权力公开的动力不足。“县权公开”改革成效如何或者能否持续的关键，主要在于县委书记个人的认识和态度。对此，成都市武侯区区委书记刘守成毫不讳言“县权公开”的关键：“县委权力公开透明运行，说到底就是要最大程度地约束‘一把手的权力。”[3]据了解，有的试点尽管早已着手拟定“一把手七不直管”制度，但在实践中却迟迟难以正式出台，恐怕主要还是由于“一把手”无法摆脱县域范围内各种利益关系的掣肘。所以，从改革的推行方式看，“县权公开”仍是“人治治理人治、人治推动法治”的改革逻辑，目前此项改革只有文件作为依据，以文件推动改革必然存在不稳定性和不可持续的风险。[4]

（二）县委权力结构不合理，权力过于集中。试点县进行的“县权公开”探索，遇到的第一个问题就是如何界定县委的权力。从目前山东试点县的情况来看，虽然都从各种不同角度对县委权力进行了界定，但对县委权力过分集中的根本问题未能有所涉及，例如，县委与人大的权力定位关系基本上没有触动，远未形成县级权力的合理配置，因而也难以形成科学的运行机制和制衡机制。因此，目前还难以从权力结构上真正解决县委超越职权以及由此造成的党政不分、权责不清，特别是县委书记权力过分集中等突出问题。

（三）县委权力运行的监督机制不健全。从目前情况看，改革举措的推出，主要还为了完成上级交给的试点工作任务，因而也会表现出一时的效果。如果试点工作一旦结束，对上负责的工作任务已经完成，那么，这些举措是否还能持续发挥效力不得而知。但是，至少从目前山东试点乃至全国各地的试点情况来看，还远未形成这样的制度支撑，来自各方的监督都难以真正发挥作用。诚如学者所言，“县委权力公开改革如果仅限于明晰县委的具体职权与县权运行的自我公开，而忽略了与之相应的权力制约和责任追究，恐怕还是难以达到对县委权力的有效约束。”[5]

四、县委权力公开运行的改进之策

（一）弱化县委“一把手”的影响。在我国县域政治的现实情境之下，县委书记作为县政的“一把手”，从某种程度上制约和决定着县域范围内政治民主改革的实现程度和发展水平。“如果‘一把手不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”[6]因此，必须进一步弱化“一把手”的影响，切实想办法让“一把手”自我限权、主动还权。否则，一系列的制度创新便无法开展。

（二）建立合理的县委权力结构。深入推进县委权力公开，必须在整个县域政治的制度框架下思考。这可以从两个方面来加以分析：一方面，要完善党的代表大会制度，落实和完善党的代表大会代表任期制，深化县（区）党代会常任制试点，强化全委会决策和监督作用。另一方面，还要理顺县委、人大、政府与政协之间的关系。要将规范县委权力与强化人大功能、明确政府职能等方面的改革有机衔接、整体设计、配套建设，尤其是要切实发挥人大在干部任免、重大决策和财政预算中的实际作用。

（三）强化县委权力运行的监督制度建设。对县委权力的监督制约要真正落到实处，就必须加强权力运行的监督制度建设，可以从以下几点着手：首先，要建立健全县委领导接待日、公布举报电话、设立举报箱等各种制度化形式，建立健全网络民意反映和收集机制，为人民群众提供切实可行的制度化监督平台。其次，有必要把选举、决策、公开、监督等主要环节以党内的“细则”、“意见”、“规定”等形式予以细化和规范。同时，还要把这种制度建设的“软件”与制度建设的“硬件”在民主建设的具体实践中衔接起来。

参考文献：

[1]赵义.为什么聚焦县委书记？[J].南风窗，2011（2）.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深译，北京：商务印书馆，1961.154.

[3]姜洁.县委权力公开透明运行试点扫描[N].人民日报，2011-11-22（6）.

[4]易丽丽.县委权力公开透明运行面临的问题与对策——基于三个试点县（区）实践的思考[J].领导科学，2012（3）.

[5]任中平.县委权力公开透明运行试点的进展、困难与思考——四川省南江县试点的调研报告[J].理论与改革，2013（1）.

[6]陈泽伟.探路县级党委权力变革[J].瞭望新闻周刊，2010（42）.

本文系教育部规划基金项目（11YJA630041）、中国博士后科学基金项目（2011M500738）和上海市教委科研创新项目（11YS273）阶段性成果。

责任编辑：姚 东