农地制度创新与农业劳动力转移探讨

王素叶 潘元庆 王争艳

摘 要：建国以后我国农地制度经历了一段曲折的历程，一定程度上影响了我国农业劳动力转移、土地资源可持续利用和农村可持续发展。现行农地制度的某些缺陷又对我国农业劳动力转移形成了效率性、功能性、市场性制约。为此，应当立足于农地资源可持续利用的基本原则，完善农地产权制度，建立土地流转制度，健全农村社会保障体系，有效地促进我国农业劳动力转移和农村经济可持续发展。

关键词：农地制度；农业劳动力转移；农地制度创新

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）09-07-03

土地和劳动力是财富创造的两大基本要素，土地资源短缺和农业劳动力过剩这两大问题同时存在，使中国农业和农村经济发展面临着十分巨大的压力。农地制度是我国农村经济制度体系中的重要组成部分，农业劳动力转移则是解决我国农业劳动力过剩问题的有效途径，在我国农业和农村经济建设中的地位和重要作用显而易见。因此，在全面认识我国农地制度和农业劳动力转移之间关系的基础上，建立一套既符合我国国情，又能促进农业劳动力转移的农地制度，是一个迫切需要解决的现实问题。

1 农地制度与农业劳动力转移的关系

农地制度是在一定社会条件下的农地关系的总称，包括农地所有制、农地使用制和农地管理制度等。农业劳动力转移是经济发展的重要标志，也是我国经济政策的重要目标。农地制度和农业劳动力转移之间的关系既互为条件又相互制约。一方面，农地制度的不断变迁推动和影响了农业劳动力转移；另一方面，农业劳动力转移是社会的一种必然趋势，它反过来又对现行的农地制度提出了更为严格的要求。

1.1 农地制度推动和影响了农业劳动力转移 建国后，我国农地制度改革经历了土地改革、农业合作化、人民公社和土地家庭联产承包责任制4个时期，各时期农地制度的改革对农业劳动力转移产生了不同的影响。人民公社制度及其他配套政策制度，其实质是限制农业劳动力的流动。家庭承包制一方面解放了劳动力，不但使农民获得了经营的自主权，还使农民自由地安排自己，为农业剩余劳动力向非农产业转移创造了条件；另一方面也使人地关系对应固化，由于人多地少，人地矛盾突出，造成劳动力资源的浪费。随着改革开放的深入，随着农村第二、三产业的发展，农业剩余劳动力在本区域内转移成为现实。从这一意义上看，家庭承包制不但允许农业剩余劳动力转移，还为劳动力转移提供了政策与制度上的空间，不断推动和影响了农业劳动力转移。

1.2 农业劳动力转移对现行的农地制度提出了更严格的要求 我国农业剩余劳动力较大规模的转移是从1978年改革开放以来真正开始的。1978年农村率先改革，首先将大批隐性农业剩余劳动力变为显性，从而增大了劳动力转移的压力。在此基础上，农村非农产业迅速发展起来，带动了较大规模的农业剩余劳动力的转移。现代经济的发展要求生产要素合理流动、快速流动。农业剩余劳动力的转移从就近转移逐步扩大到异地转移，经过适应性转移后，伴随着经济的进一步发展已进入到加速转移的历史新阶段，这对农地制度提出了更严格的要求，在农业劳动力转移过程中，农地制度需要不断创新。通过有利于农业剩余劳动力转移的新农地制度的安排，使劳动力这一能动的生产要素与异地的其他生产要素相结合，拓宽农业剩余劳动力转移的路子，提高农业剩余劳动力的利用率和劳动力资源的配置效率。

2 现行农地制度对农业劳动力转移的制约

农地制度是规范人们在农地问题上相互关系的行为准则。农地制度的核心是农地产权制度，指农地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等各项权能的设置与划分。建国以后60多年来，我国农地制度的每一次变迁（从土地改革到人民公社，又到家庭承包责任制）都对农业劳动力转移产生了相当大的影响，其中尤以第三次的即家庭承包责任制的实行其影响最大，这一农地制度推行30a来所取得的巨大成就有目共睹。但是，就解决现阶段农业劳动力转移这一问题而言，现行农地制度存在一系列问题和缺陷，并已日益成为我国农业劳动力转移和农村可持续发展的客观制约因素。

2.1 农地产权主体不明确，各项权能界定不清 虽然法律规定农村土地属农村集体所有，但是对“集体”的规定并不清晰，究竟属乡、村、村民小组哪一个经济组织，没有作出明确界定。农地承包制度规定实行所有权与经营权分离，所有权归农村集体经济组织，经营使用权归农户，但对所有者和经营者各自的权、责、利无明确规定，致使产权边界模糊。所有权边界不清，使得要么所有权虚置，集体经济组织不能有效地行使对土地经营的管理和监督；要么所有权越位，所有者随意干预和侵占经营者利益。另外，由于经营者权能边界模糊，使经营者对未来缺乏稳定的预期，难以提高长期投资、长远经营的积极性。这就限制了土地的合理流动，阻碍了市场对土地资源的优化配置，不利于农业劳动力的最优流动和转移。

2.2 承包经营权的内涵不完整、不明确，土地资源不能自由流转 经营权从本质来说是一种使用权，可衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只具有耕种权、部分的受益权以及极其少量的处分权，这种权利在实践中受到严格的限制，其权能是残缺的。因此，土地承包经营权的内涵不完整、不明确，使农民对土地的预期不足，限制了农民对土地的投入，降低了土地的产出效率；导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难，影响了土地资源的优化配置与有效利用。

2.3 按人口与土地质量好坏均分农地，降低了农地资源配置效率 目前，农地的经营效益虽然不高，但被农民当作“保命田”、“退路田”，承包土地基本上是按人头平均分配，不但好坏搭配均分给农民，而且每增1人，都将重新调整土地，从而造成农户土地规模超小、分割细碎、资源平均占有化现象。这种农地平均化分配方式，虽然满足了相对公平的目标，却失去了其效率性；土地的细碎分散，使农业劳动生产率偏低，农地规模经营难以实现，农民种田效益增长有限，降低了农地资源配置效率。同时也使得众多农业劳动力与土地束缚在一起，农户兼业现象严重，农业劳动力不能彻底转移。

2.4 土地的社会保障功能有限，影响了农业劳动力转移 土地的保障功能是显而易见的，农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些人口的吸纳能力起了重要作用。但是，目前土地保障的供给能力远远达不到农民对土地保障的需求，而且劳动力转移出农村的行为是有风险的，比如在城市中能否就业以及就业后再失业的风险。此外，农业劳动力转移的大量成本，如交通成本、寻找工作的成本以及接受适当教育与培训的成本也在不断上升。风险与成本的存在使原本就无法享受到社会保障制度的农业劳动力被迫束缚于土地，从而降低了农业劳动力外出就业的动力，是限制农户实现充分向外转移的一个重要因素。

2.5 农地使用权流转机制不健全，造成了土地资源浪费 土地作为一项重要的生产要素，只有通过市场机制的作用，才能达到资源的有效配置，提高单位产出水平。农地承包权流转是我国农村土地家庭承包制的一种创新，对于农业产业结构调整、优化农地资源配置和推动农业劳动力转移具有积极意义。但是，由于农地产权模糊、主体缺位、市场机制不完善等问题，农地承包权的正常流动和利用受阻，制约了我国农地市场化的进程，也使大量农业劳动力不能完全从农业生产中脱离出来而向外快速转移。

3 农业劳动力转移需要农地制度的创新

在全面认识和分析我国农地制度及其存在问题的基础上，建立一套既符合我国国情，又能促进农业劳动力转移的新型农地制度，是当前农村经济体制改革的一个重要课题。笔者认为应立足于土地资源可持续利用这一基本原则，完善农地产权制度，建立土地流转制度，健全农村社会保障体系，有效促进我国农业劳动力转移和农村经济的可持续发展。

3.1 完善农地产权制度 农地制度的创新首要的是要明确农地产权主体，界定各项权能的边界，明晰土地使用过程中各经济主体的责权利。在资源稀缺的情况下，劳动者只有具有对土地资源排他性的明确权利，才会产生稳定的经济预期，才会增加农业投入，避免掠夺式经营，使得土地持续利用成为可能。我国产权制度改革的方向应当是让农民获得土地的物权性让渡权，取消土地使用权及其流转时间的限制，使土地可以更好地在不同产权主体之间进行交易，实现土地资源的优化配置。农村剩余劳动力转移时，可以出卖土地，在返乡后，也可以通过交易重新获得土地，这将解除农民怕失去土地后没有保障的后顾之忧。

3.2 建立土地流转制度 在市场经济体制下，效率与公平都达到理想状态的先决条件是所有的要素必须充分而自由地流动。因为要素只有在流动中才能找到机会，实现自己的最大价值。土地的流转制度要依据土地流转的需要和土地产权中的让渡权而设立，使土地流转得以有序进行。只有建立土地合理流动机制，才能有效地配置土地资源，根据需要和可能逐步把土地相对集中到最有能力利用的人手中。鼓励流转，要避免行政行为，要靠市场的力量，通过市场转让，优化土地配置。要按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立土地使用权流转制度。

3.3 健全农村社会保障体系 我国现行农村社会经济发展相对缓慢，农业生产力水平较低，农民增收渠道少，农民只能以土地作为其生活、养老保险的重要手段，因此现阶段大多数农民不愿彻底脱离土地，不愿放弃这一重要的生活保障来源。我国农村社会保障手段单一、体制建设滞后一直是整个社会保障体系建设的薄弱环节，也是制约农业劳动力向外充分转移的一大因素。解决这一问题的根本途径在于建立农村社会互助、保险救济、合作医疗、福利基金等制度，逐步将农村的社会保障由依靠家庭和土地转向依靠社会保障制度，从而切实解决农民生活、生产的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，并有利于解放土地对劳动力的束缚，进行农地制度创新，实现农村土地资源高效配置，为农业可持续发展提供空间。

参考文献

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