浅析县级土地利用总体规划编制技术与方法

王素叶 王争艳 潘元庆

摘 要：经济快速发展深刻影响土地利用，对土地利用总体规划也会产生显著影响。该文分析了偃师市近年来经济快速发展所带来的土地利用变化情况，在对上一轮规划进行简要评价的基础上，提出土地利用总体规划编制技术与方法。

关键词：土地利用总体规划；经济快速发展；偃师市

中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）09-09-03

土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段，是政府加强用地管理，促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。土地利用总体规划对于加强我国土地宏观管理，协调各业用地，保护耕地，合理开发利用后备土地资源发挥了重要作用。但是随着经济的快速发展，城市化进程的加快以及未来人口的持续增加，对土地的需求量不断扩大，土地、人口、经济之间的矛盾日益尖锐。一方面经济持续快速增长导致建设用地需求量居高不下；另一方面受土地利用总体规划的限制，很多大型建设项目尤其是重点基础设施项目无法得到有效的用地保障。因此迫切需要在对现有土地利用规划实施评价的基础上，按照未来土地利用的实际需要，对土地利用规划编制技术和方法进行研究。本文以偃师市为例，就这一问题进行初步探讨。

偃师市地处河南省中西部，地势自西向东倾斜，南北高，中间低，地貌景观略呈槽形，南部为万安山区，北侧是丘陵和洪积冲积坡地，中部为伊、洛河冲积平原，北部为邙山丘陵。全市现辖9镇2乡1区、214个行政村，土地总面积为94 562hm2，总人口85.27万人。随着偃师市经济社会的快速发展，人多地少，人地矛盾突出，如何发挥好土地利用总体规划的调控作用，协调好保护土地资源和保障经济建设的关系，对于偃师市经济社会的全面、协调、可持续发展和现代化建设具有重要意义。

1 经济发展对偃师市的土地利用带来了深刻变化

1.1 经济快速发展 近年来，偃师市经济保持快速发展，2012年，完成地区生产总值319.5亿元，增长10.3%；固定资产投资159.2亿元，增长23.1%；公共财政预算收入10.4亿元，增长11.7%；规模以上工业增加值143.1亿元、增长13.5%，利润48.6亿元、增长9.1%，利税60.7亿元、增长7%；社会消费品零售总额102.5亿元，增长14.7%；城镇居民人均可支配收入20 225元，增长12.5%；农民人均纯收入11 147元，增长13.4%。按照河南省城镇体系规划和洛阳市域城镇体系规划的要求，偃师市是中原经济区郑洛城市工业走廊上的重要节点城市，全省首批10个小康达标县（市），也是省委、省政府确定的全省26个城镇化发展重点县（市）、35个扩权县（市）和第二批对外开放重点县（市）之一，综合经济实力居全省前列。

1.2 经济的快速发展对土地利用产生的影响 经济快速发展改变了社会生产和人们的生活方式，并且通过各种社会活动对偃师的土地利用产生深远影响，主要体现在以下两方面：一方面偃师市发展高新技术工业、能源、轻工业和旅游业必需占用大量土地；另一方面经济快速增长吸引大量外来人口向本地区集聚，城市化水平的不断提高必然导致城镇用地面积大幅度增加。

根据偃师市土地利用现状变更调查数据，偃师市土地利用结构发生了较大变化，建设用地在土地总面积中所占的比例由2010年的23.85%上升到2012年的25.25%，其中城镇村及工矿用地面积增加了1 503.88hm2，交通用地增加了434.03hm2，与2010年相比，分别增长了10.08个百分点和17.95个百分点；同时农用地尤其是耕地的数量由于建设用地的占用而减少，2010-2012年间，耕地总面积减少了1 230.07hm2。具体见图1。

偃师市近年来土地利用变化情况也表明，偃师市在发展高新技术工业、能源、轻工业和旅游业方面取得了快速发展，伴随着偃师市城市化和工业化进程的加快，在土地利用结构变化上主要体现为对城镇建设用地和交通用地需求的增加，从数据分析看，土地利用结构的变化和偃师市经济的快速发展保持了较高的一致性。

2 上一轮规划的简单回顾

偃师市土地利用总体规划（1997-2010年），自实施以来，对加强全市土地利用的宏观管理、控制建设用地规模、控制农用地转用、保护耕地、实现耕地占补平衡、集约高效利用土地等方面发挥了积极的作用，同时随着经济社会的快速发展，在规划实施过程中也出现了一些新情况、新问题，需要在新一轮土地利用规划修编的方法和技术上有所创新，不断完善。一是规划指标的确定和空间布局不尽合理，随着城镇化的发展，原规划确定的城镇发展规模明显偏低，已不能满足经济加快发展的需要；规划用地布局不能适应经济快速发展带来的变化，项目用地“出圈”与规划范围冲突情况时有发生，一些地方不得不多次调整规划布局。二是土地资源可持续利用规划目标没有充分体现，上一轮规划十分重视土地的可持续利用，但在规划中体现不够明确，根据自然条件和社会经济发展水平，按照土地适宜性、生态规律，对建设用地布局较为重视，但是对整个区域中什么样土地利用结构和布局更有利于土地资源可持续利用缺乏研究。由于建设用地占用耕地量较大，耕地占补平衡的难度较大，土地开发对生态环境的影响缺乏评价，只考虑补充耕地量，对补充耕地的质量考虑较少。

3 偃师市土地利用总体规划编制所采取的主要技术与方法

偃师市土地利用总体规划在编制技术与方法上进行了创新，在解决现行规划问题的同时提高规划的科学性和可行性，从而使得土地利用总体规划能够适应偃师市新的社会经济发展形势，为经济快速发展提供用地保障，为社会经济的全面、协调、可持续发展提供合理的土地利用方式。

3.1 开展土地利用战略研究 土地利用战略是在分析土地利用现状的基础上，针对土地利用存在的问题，按照国民经济与社会发展总体目标的要求，合理地确定土地利用的战略目标和基本方针。因此，土地利用战略需要考虑到区域土地及相关资源状况、社会经济发展对土地的需要、国家宏观经济政策及区域生产力的布局、保障人民生活与社会安定的需要等因素，对土地资源利用进行总体部署和宏观安排，为土地利用的空间布局和结构调整提供科学依据。根据偃师城镇的发展现状，未来的偃师城镇体系发展战略为：按照城镇体系布局，坚持中心城、重点镇和中心村建设并举，积极推进城乡空间布局一体化。实施中心城市带动战略，坚持突出重点、注重特色、规模质量并重，完善城市体系，扩大城市规模，明确不同区域的功能定位，充分发挥城市对区域发展的主导作用，努力形成以中心城区为核心，重点镇、一般镇和中心村为脉络的网络型城市框架，构筑层次清晰、功能明确、布局合理、发展联动、设施共享的城乡空间发展形态。通过宏观的战略研究，确定了城镇的发展方向和城镇布局，明确了今后偃师市土地利用的方向和重点。

3.2 进行科学预测 土地需求预测是土地利用总体规划的关键问题，土地需求预测分析是协助人们认识经济发展和土地利用的客观规律，制定土地利用规划方案的重要基础。土地需求预测直接关系到土地在各部门，各产业的配置，关系到规划方案的科学性、合理性。为了分析土地利用的发展趋势，预测土地的需求量，我们对偃师市土地利用变化与社会经济增长的关系作了深入分析。一是在实际调查的基础上，借助数学模型，分析了偃师市现行土地利用总体规划实施期间国内生产总值、人口规模等经济社会指标与实际建设用地量的相关关系，反映社会经济发展与用地之间的关联度；分析判断新一轮土地利用总体规划的用地趋势，依据经济社会发展的目标预测土地的需求量。二是分析了偃师市的城市功能与产业结构，反映偃师市建设用地的集约利用程度、潜力、发展方向和趋势。通过上述综合分析预测，最终确定了土地利用的趋势和用地规模，为编制规划方案提供依据，并使规划既科学合理，又符合本地实际，具有可操作性。根据预测，偃师市2020年耕地需求量为53 745.38hm2，建设用地需求量为19 296.54hm2，其中城乡建设用地需求量为16 519.98hm2，交通水利及其他建设用地需求量为2 776.56hm2。

3.3 注重土地利用分区 偃师市土地利用总体规划编制在对土地利用分区理论与方法研究的基础上，采用主导因素法，根据偃师市的实际，按照土地利用主导功能，划分了基本农田保护区、一般农田区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立建设用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区，并制定了相应的土地利用管制规则，为指导各区土地利用和实行土地用途管制制度提供了依据。对中心城市发展用地区还按照土地基本用途，进一步细分，制定更为详细的管制规则。本次规划进一步明确土地利用分区的目的和作用、分区的原则，在分区类型、划分标准及管制规则等方面符合本地实际，可操作性强，切实发挥土地利用分区的作用，体现土地利用规划对土地用途和空间的控制作用。偃师市土地利用分区情况见表1。

3.4 土地利用的空间布局刚性与弹性相结合 考虑到偃师市经济发展快，为了使保护耕地和保障经济发展用地相协调，我们将规划指标“刚性”和“弹性”有机结合。对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等指标仍作为约束性指标，实行自上而下逐级控制，同时设定适度的弹性指标以及制定一定弹性的管制规则并预留一定机动指标。具体做法：一是切实保护耕地，扩大耕地保护的内涵，将质量好、可逆转为耕地的优质园地、牧草地等农用地划入耕地，并将其中质量较好的部分划入基本农田保护区；开展土地整理复垦，积极补充耕地资源。同时保护耕地质量和农业生态环境，提高耕地的粮食生产力，加快城镇化进程，使更多的居民点可以整理为耕地。二是在建设指标使用上向土地利用效率高、辐射效益最大的地区倾斜，优先发展近期的重大建设项目，转变经济增长方式——由“粗放型”向“集约型”转变。经济发展过快时，建设确实要占用耕地的，可以设定适度的弹性指标以及制定一定弹性的管制规则，安排一定数量折抵、置换指标作为机动指标，土地后备资源不足的，补充耕地和基本农田可以异地购买指标。规划的“刚性”和“弹性”有机结合，使规划更具有可操作性。

3.5 加强规划的公众参与 土地利用规划涉及到社会的方方面面，在规划的编制过程中，需要加大公众参与的力度，广泛征求各有关部门、团体、企业、个人包括专家的意见和建议，进行有关信息的沟通与反馈，增强规划编制的公开透明性。一方面要增强土地利用规划的透明度和公开性，提高公众参与程度。目前土地利用规划对大部分公众而言，具有不透明性，现行的许多公众参与往往流于形式，公众参与程度较低，公众参与对象也不具有代表性。为此，应增强土地利用规划的透明度和公开性，促进规划中所涉及的各个影响主体的权益得到充分体现，避免利益主体的合法权益被地方政府或少数官员的主观决策剥夺。另一方面要完善公众参与方法，保证公众参与有效开展。由于公众来自不同行业、不同群体，对规划认识和理解程度有所差异，因此在公众参与中，应该针对不同公众、并在不同阶段应有不同的参与方式，以保证参与的有效性、公正性、可实施性。现阶段我国公众参与方式一般只有借助电视、报纸、广播等媒体向公众说明编制规划的意图和规划实施的情况；设立各级政府规划办公室，负责提供规划信息和资料；实地问卷调查和当面访谈。此外，还应注重引用国外的先进方法和技术手段，如成立顾问委员会、成立非营利性的组织和团体、不定期举办公众培训班；基于GIS技术、PPGIS技术、因特网对公众参与方式进行优化，使规划具有可视性、简化性，从而保证公众参与的普遍性，提高规划的有效性、科学性、可实施性。

4 结语

随着目前土地利用总体规划由以保护耕地为重点的资源利用规划向以保障社会经济的可持续发展为重点的多目标综合规划转移，由于土地需求结构变化较快，建设用地与农业用地矛盾尤为突出。因此，为了适应形势发展变化的需要，新一轮规划编制根据偃师市的实际情况，探讨了土地利用总体规划的编制技术与方法，从宏观、战略的高度加强土地利用的战略研究，进行了科学的土地供需预测、合理的土地利用分区和用地布局安排，广泛开展了公众参与，提高了规划的科学性和可操作性，确保土地利用总体规划的宏观调控作用得到充分发挥。

参考文献

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