预算绩效管理实践探究

崔书欣

1994年分税制改革实施以来，我国财政部门经过17年的不懈努力和探索，汲取资源能力、宏观调控能力、资源配置能力、调节收入分配能力大大增强，向建立稳固、强大和可持续的财政目标不断接近；先后实施了部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线和现代会计制度等各项制度改革，至2004年十六届三中全会召开之际，基本搭建了适应社会主义市場经济条件的公共财政框架。

随着预算管理制度改革的不断深化，全面、系统、深入研究预算绩效管理成为预算管理改革中的一个重要任务。长期以来，国际和国内的多数经济学者提及更多的是“绩效预算”概念，而我们正在推进的是“预算绩效”进程。

在我国现阶段，尽管公共支出管理体系已然开始构建高绩效政府组织的进程，但是由于缺乏统一规范的绩效考评制度和标准，距离绩效预算的目标仍然存在着较大的差距，根据目前预算体制的实际情况看，应该从推进预算绩效入手，构建绩效评价指标体系，积极稳妥、循序渐进开展预算体制改革。

预算绩效是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，具体包括绩效目标设定、绩效运行跟踪监控、绩效评价、评价结果反馈和应用4个环节。本文以地基抗震和地下空间安全规程项目资金预算为例，探究绩效预算管理的有关环节和内容。

一、绩效目标设定。根据国民经济、社会发展规划和事业发展规划，科学、合理测定资金需求，编制年度项目规划，设定绩效目标，制定绩效指标和标准。

（一）项目背景。随着我省经济飞速发展，城镇化进程的加快，城市建设规划面积放大，超高层建筑越来越多，工程建设规模越来越大，随之带来了抗震设防、地基基础抗震、岩土工程等涉及建设工程抗震质量安全的新问题和新难题。因此，开展岩土工程抗震、深基坑、桩基础等有关问题的研究，编制吉林省地基抗震和地下空间安全规程，保障工程抗震质量安全成为我省当前抗震工作的首要任务。

（二）设立绩效目标。研究的问题紧密结合我省的实际情况，重点是工程抗震和工程安全，对工程建设和工程管理具有指导意义；研究工作分阶段进行，扎实稳步推进。据此，分别设立了长期目标和短期目标。

1、长期目标：2012年-2014年拟完成四个专题的研究编制：场地和地基的地震效应岩土工程勘察研究；管桩应用中的长期安全问题研究；深基坑工程方面问题的研究；地铁等大型地下工程岩土工程问题研究。

2、短期目标：2012年通过成立研究队伍、组织专家论证、进行室内外试验、观测、监测，确定切实可行的具体研究项目。

（三）制定指标和标准（如上表所示）

（四）绩效目标的审核与批复

财政部门对地基抗震和地下空间安全规程项目资金的绩效目标的措施可行性、指标的科学性、资金的合理性等指标进行审核，不符合要求的，项目资金主管部门要进行修改和调整。

二、绩效运行跟踪监控管理

地基抗震和地下空间安全规程项目在预算年度的工作计划是：第一阶段：组织专家论证，确定切实可行的研究项目，完成立项并组成研究队伍。第二阶段：进行调研、收集资料；选定进行试验的场地或工程项目。第三阶段：开展室内外试验研究、观测、监测，获取原始数据资料。第四阶段：室内资料整理、分析、研究，补充完善试验工作。财政部门和项目资金主管部门要建立跟踪监控机制，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，保障绩效目标顺利实现。

首先，要完善外部控制机制，加强外部控制。另外，可以将审核结果公布在政府网站，接受公众和媒体的监督。

其次，要探索从外部控制逐步过渡到内部控制的转化，使财政部门对项目资金主管部门的效率和协同控制，取代政策和过程控制。

三、绩效评价管理

地基抗震和地下空间安全规程项目预算执行结束后，财政部门、项目资金主管部门要根据设定的绩效目标和指标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价。绩效评价的步骤主要有：

（一）编制结果和目标。以子项目深基坑工程方面问题的研究为例，该子项目研究实现的结果目标是：1、基坑工程所需物理力学参数、指标的确定及降水前后的变化规律；2、适合我省实际情况的基坑支护类型及参数确定（如锚杆参数）；3、在施工过程中如何进行基坑变形动态监测，建立健全险情预警和响应机制，及时消除质量安全隐患和风险。4、降水方法（如管井）的理论基础及参数确定；5、基坑降水对周围建（构）筑物的影响，保证周围设施的安全。

（二）选择结果评价和监控目标。选择在施工过程中如何进行基坑变形动态监测，建立健全险情预警和响应机制，及时消除质量安全隐患和风险进行评价。

（三）设置实现的目标和日期。计划于2012年年底实现短期目标，2014年底实现长期目标。

（四）分析和报告结果。对于地基抗震和地下空间安全规程项目分析报告结果应包括：基本概况、实施项目后的成本或收益、项目绩效情况分析、资金使用及管理分析等。

四、绩效评价结果反馈与应用管理

财政部门和项目资金主管部门应建立绩效评价结果激励与约束机制，将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据；建立评价结果与整改机制；建立绩效评价信息报告制度和评价结果公开制度。

我国目前还处于预算绩效评价的起步阶段，仅仅在某些大额的项目支出上进行试点，基本目标还是强调节约和支出效率，随着绩效评价逐步覆盖所有财政支出和部门，应该继续推行项目绩效考评，然后涵盖基本支出；在全面推进绩效评价的基础上，注重项目支出的经济效率和有效性并推广到整个政府部门；追求财政资金的资金价值，实现从成本到结果的管理。