《船员记分管理办法》实践缺陷与修订建议

朱玉宝

摘 要：《中华人民共和国船员记分管理办法（试行）》实施10年来效果不容乐观，通过对其缺陷进行分析，指出了修改完善的方向。

关键词：记分管理船员服务簿条款设定

为了增强船员遵章守法的意识，减少人为因素对水上交通安全的影响，中华人民共和国海事局于2002年颁布了《中华人民共和国船员记分管理办法（试行）》，该《办法》于当年10月1日生效。至今已走过了十个年头，回顾十年来该规定的实施效果，不容乐观。

表现之一，是记分管理年度实施情况差强人意。2012年，实施记分管理的船员比例为3.3%，其中海船船员实施记分管理的比例为1.5%，内河船员实施记分管理的比例5.1%；记分满15分比率为0.023%，其中海船船员为0.04%，内河船员为0.006%。表现之二，是记分工作陷入案例歧途。另外一个奇怪的现象就是，记分满15的船员少，但接受安全教育的船员数量远远多于记分满15的人数。

为什么会出现如此尴尬的局面呢？我们还是从《中华人民共和国船员记分管理办法（试行）》办法自身来分析。

规定法律层次低的先天性不足

该《办法》是以规范性文件形式出台的，其法律层次较低，法律依据不足。对于具体记分行为和记分满15分后滞留证书行为的性质认识模糊，业界争议较多。因此各地实施办法的力度就大打折扣。有的局实施2万多人次，有的局仅几个甚至没有实施违法记分管理。

2007年9月1日国务院颁布实施的《中华人民共和国船员条例》第四十八条规定“海事管理机构对有违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。海事管理机构对累计记分达到规定分值的船员，应当扣留船员适任证书，责令其参加水上交通安全、防治船舶污染等有关法律、行政法规的培训并进行相应的考试；考试合格的，发还其船员适任证书”。《条例》虽然弥补了其无据可依的缺陷，但离该《办法》实施已历经了5年时间，《记分管理办法》出台之初形成的管理格局、管理方式、管理思路已固化，在《条例》颁布后，《办法》没有针对实施过程中发现问题以及不合理的规定进行进一步的修订完善。因此，《条例》的实施充其量给记分管理工作披上了合法的外衣，但已很难改变上述尴尬局面。

管理手段简单落后

该办法未能落脚于互通共享的船员管理信息系统，而是限于海事工作人员的手工记录书面传递，这种方式的设定注定其没有太强的生命力。

如《办法》第十三条规定：海事机构做出行政处罚决定或实施船舶安全检查、船员实际操作检查后，由海事机构在海船船员所持有的《船员服务薄》上或内河船员职务适任证书记分见附页上加盖“船员违法记分专用章”，填写记分分值、执法人员执法证号码、记分时间。当时不能进行违法记分纪录的，又做出行政处罚的海事管理机构负责跟踪落实记录事宜。

由于船员服务簿按规定是由船员本人进行保管的，在船期间可由船舶统一保管。船员的违法记分情况又是借助于船员服务簿这个载体的，对于记分情况，船员本人、船员服务机构以及航运企业不可能主动地、而且没有义务报送给其证书签发的海事机构。这就导致管理船员的各级海事机构无法及时准确掌握本机构所管理船员的记分情况，无法采取针对性的安全管理措施。只有在该船员记分分值满15分时，最后记分的海事机构才将船员的证书滞留并将《滞留船员适任证书通知书》传递到签发证书的海事机构时，原签发证书的海事机构才能掌握该船员的相关信息。

另外，由于沿海船舶船员和内河船员中有相当部分船员持有两本及以上有效适任证书，按照该办法规定其记分满15分一本证书被滞留后，还不能限制他以另外一本适任证书在船任职。

违法记分标准设定不合理

1、部分条款设定没有现实意义

如第六条规定：船员受到警告处罚的，对应的违法记分分值为1分。但该规定实际工作中是没有任何现实意义的。警告是一种行政处罚，按照《行政处罚法》的规定，做出行政处罚要按照法定程序，必须留存相关证据，而且最后要出具处罚决定书，行政处罚程序很繁琐，但对船员个人来说没有实质性的任何影响，因此，在海事管理中，被处以警告的行政处罚鲜有所见。因此对应的记分几乎没有。

2、记分分值设定不合理

如第七条规定：船员受到处罚的，罚款数额每100元对应记分分值为1分，100元及以下的对应记分分值为1分，罚款数额超过1500元的对应记分分值一律为15分。 而《中华人民共和国船员条例》、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》和《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》等相关规定中，对于船员一般的违章情节罚款数额较大，常常是一个违章就超过1500元的罚款，按照规定一次性就记满15分。《船员条例》第五十七条规定：对于违反“（一）未遵守值班规定擅自离开工作岗位的；（二）未按照水上交通安全和防治船舶污染操作规则操纵、控制和管理船舶的；（三）发现或者发生险情、事故、保安事件或者影响航行安全的情况未及时报告的；（四）未如实填写或者记载有关船舶法定文书的；（五）隐匿、篡改或者销毁有关船舶法定证书、文书的；（六）不依法履行救助义务或者肇事逃逸的；（七）利用船舶私载旅客、货物或者携带违禁物品的。”任一情形的，由海事管理机构处1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，并给予暂扣船员服务簿、船员适任证书6个月以上2年以下直至吊销船员服务簿、船员适任证书的处罚。对应该条规定，要么不处罚船员，一旦实施处罚不太可能选择实施最低数额的罚款，导致一个违章就记分满15分。而且从上述条款看，违章行为不一定都是安全意识淡薄、安全操作技能的缺乏。又如《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第十八条规定：船舶的实际状况同船舶检验证书所载不相符合，船舶未按照海事管理机构的要求申请重新检验或采取有效的安全措，依照《海上交通安全法》第四十四条的规定，处以下列行政处罚：（一）属于非经营活动中的违法行为的，对船舶所有人或船舶经营人处以 200元以上1000元以下罚款；对船长处以 100元以上1000元以下罚款，并扣留船员职务证书3个月至6个月。

在这种情形下一次性就记满15分，就显得不合理。因此以罚款数额对应记分分值的做法已被叫停，由各个具体实施行政处罚的机关统一标准。一般情况下每次实施罚款的处罚，无论其数额上限，其对应的记分分值不超过5分。

3、错罚设置不相当

如对船员实际操作检查不合格的船员，规定记1分。2010年3月1日起生效的《中华人民共和国船舶安全检查规则》第八条规定船舶安全检查的内容包括（七）船员对与其岗位职责相关的设施、设备的实际操作能力以及中国籍船员所持适任证书所对应的适任能力。如涉及航行安全和防污染项目的操作性检查，对于有船员实操性检查不合格的船舶一般会实施滞留的处理。很显然，这种技能方面的缺陷对营运船舶与航运企业来说后果很严重，但对船员来说，该记分又过于轻描淡写。很多船舶、航运企业呼吁加大对该行为的记分力度。

4、操作性不强

如第九条规定海事机构进行船舶安全检查时，发现船舶存在缺陷，应对负有直接或间接负责任的船员记1分。但哪些安全检查的缺陷船员应负有责任？哪些船员应对哪些缺陷负责任等等都没有规定，因此在海事实践中基本上没有执行。

记分的违章情节设定前后表述不一致

如《办法》第三条规定中华人共和国海事机构对因违反水上交通安全管理法规受到海事行政处罚的船员，船舶安全检查存在缺陷的当事船员或实际操作检查不合格的船员实施违法记分管理。第二十一条又规定船员违法行为是指违反有关船舶管理、船员管理、通航管理、危险货物运输安全监督管理、防止船舶污染管理、船舶交通管理、航标管理秩序行为。受到海事行政处罚的船员可能由于违反有关船舶管理、船员管理、通航管理、危险货物运输安全监督管理、防止船舶污染管理、船舶交通管理、航标管理秩序等规定，那么船舶安全检查存在缺陷的当事船员或实际操作检查不合格的船员归为哪一类呢，很显然两者描述不一致。

有错推定的条款设定不符合法治理念

如第二十条规定：船员遗失证书、证书记分附页或《船员服务簿》，海事机构可视为其违法记分已满15分，应在船员参加强制培训、考试合格后，方可按规定补发证书、证书记分附页或《船员服务薄》。该条款的设定是行政机关的有错推定管理思路的突出反映。在我国的行政法中，为平衡行政相对人与行政主体的权、责、利，保护公民、法人或其他组织的私权利不受侵害，规定由行政主体负无过错举证责任，即对行政主体实行有错推定。也就是说，不能因为管理机关的管理手段有限，管理不到位，而限定相对人的权利。在行政诉讼中，行政机关承担举证责任，只要船员说在记分周期中本人没有记分满15分，主张满15分的管理机管要对记分情况进行逐一举证，以证明确实满15分。因此，该条款的设定不符合现代法治理念。

修订完善方向

目前，随着STCW公约马尼拉修正案的全面实施以及国内船员管理法规框架的重新构架，《船员记分管理办法（试行）》的完善修订业已提到议事日程上了。结合“智慧海事”信息化建设的发展规划、原办法存在的一些不足以及船员管理工作实际，笔者认为应从以下几个方面进行完善修订。

一是记分管理工作必须依托于互通共享的船员管理信息系统，尤其是船舶船员系统协同功能，实现每个船员的所有记分信息都能进入系统、记分满分时的系统自动提醒、以及证书签发机关对于记分数据的查询分析等等功能。

二是将记分规定适用对象扩大到所有注册的船员，而不仅限于持有适任证书的船员。记分管理主要是考量船员的安全意识安全技能，没有适任证书的船员同样也应该受到管理。

三是实现船员记分管理工作的信息化，废除有错推定的条款规定。

四是对于需要记分管理的情节法定化，减少现场工作人员的自由裁量权。例如，对于船舶安全检查中存在缺陷设定相应的责任人，并对其记分，其记分对应分值建议为四分之一满分（如一个记分周期满分为12分，一次记3分）；对于受到海事行政处罚的船员和实操性检查不合格的船员每次记分二分之一满分；受到扣留适任证书的船员一次性记满分。

五是对于记分累计满分之后，设定适任证书停用或不能继续在船任职，而不是滞留或扣留证书，协同系统不能再安排该船员在船任职。《船员条例》第四十八条规定“海事管理机构对累计记分达到规定分值的船员，应当扣留船员适任证书，……”。其中扣留证书到底是什么性质的具体行政行为没有界定过，建议借鉴机动车驾驶员有关记分管理的措施，在累计满分之后直接停用。

六是设定依船员本人申请，可以提前参加安全教育与培训条款。在记分分值累计未满时，依船员本人申请，海事机构应当安排该船员提前参加安全教育与培训，消除本周期中已有积分。