“全口径预算决算”与权力机关财政监督的改进

张朝霞

党的十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这是首次在党代会的报告中如此具体地要求各级人大及其常委会加强对政府财政预算监督，严格对政府“钱袋子”的控制。

近年来，我国公民权利意识、民主意识和参政议政的主动性、积极性日益提升。面对现实中越来越复杂、难以治理的 “三公消费”以及多年审计中披露出的政府预算执行方面“习惯性”用钱失控和暗藏巨大隐患的地方政府债务，公众要求政府依法、科学、民主、透明地理财的呼声越来越高。虽然，我国已初步形成了“全口径”预算决算的体系框架和审查监督机制，但是，实践中缺乏成熟的法制化运作规范和行之有效的具体措施，进一步强化权力机关的政府财政预算监督势在必行。

政府“全口径预算决算”对人大行使财政预算监督权带来以下挑战：一是扩大了权力机关财政预算的监督范围。全口径预决算监督，改变以往人大仅将公共财政预算纳入监督，它要求今后还要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算这三项预算及各项决算都上报给各级人大审查和监督；它还要求监督主体必须通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行中。各级人大财政监督的广度和深度必须加强。二是要求各级人大必须提高财政预算监督的能力。当前，人大在财政预算监督方面存在的问题是：预算审查偏重程序，流于形式；预算执行监督浮于表面，刚性不够；柔性的监督多而硬性的监督少，建议性的监督多而强制性的监督少。人大常委会的工作人员和人大代表具备财经专业背景的人员比例低，对预算审议缺乏热情和知识，难以真正履行宪法和法律赋予的职责；预算报告不完整，缺乏细化，透明度低；人大预算的审议时间过短、务虚、走过场，缺乏审查问责和纠错机制。这些问题成为制约地方人大监督政府“全口径预算决算”的瓶颈与障碍。

强化权力机关的“全口径”财政监督权，就是使政府预算收支 “取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”，提高政府资金使用的效益，预防浪费和腐败。这要求权力机关监督的权威、职能、程序、机制、机能等方面全面强化和健全：一是要完善财政预算监督制度。我国预算法正在紧锣密鼓的修订中，将新形势下改进预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督，以及决算和其他预算管理活动纳入法制化，是改进权力机关依法监督的立法保障。二是建立财政预算公开制度，实行“阳光”财政。各级财政机关要主动“推进财政预算信息公开”，预算报告和财政转移支付情况等都要向同级人大和社会主动、全面、细致地公开。预决算公开透明，接受社会监督，才能取信于民。人大应当建立各种公众参与机制，要求编制预算的主体通过专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论等形式广泛听取社会各方面的意见；预算草案提交人大审查批准时，允许公众旁听；每年的预算及其执行结果通过新闻媒体向社会公开，接受公众的评议。三是改进权力机关监督的方式。权力机关可以从社会中吸收一批具有非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，建立财政预算审查监督的专家咨询机构，以增强权力机关预算监督的科学性和民主性。通过听证、调查、质询、辩论等方式对政府预算进行审查，以提高预算审查的质量和效果。四是依法开展对违法预决算行为的监督问责。人大及其常委会作为对党政领导干部问责的决定机关之一，人大要对预决算中的违法行为、政绩不佳或遭到社会批评、谴责的国家机关组成人员依法有权按照干部管理权限行使人事任免权，依法决定对由其选举、决定任命的相关人员依法采取罢免、免职、撤职、接受辞职等问责方式，体现问责实效。

总之，要通过以上制度的完善和措施的落实，确保权力机关发挥监督政府“管好钱、用好钱”的目标。

（作者系西北民族大学法学院教授）