试论正当监督程序的价值和内涵

李扬章

一、引言：人大监督需要正当程序的支撑

任何公权力都有被滥用的可能，人大监督权也不例外[1]。监督权的滥用主要不是指侵犯监督对象权益，而是指不行使或不积极行使，致使人民利益受到损害或得不到应有保护。如何防止人大滥用监督权，促使人大积极履行监督职责，从人大代表的履职过程来看，有事前选举、事后罢免、事中程序控制三种方式。对于事前选举，虽然通过提高选举的竞争性，能够使所选代表更好地反映民意，但由于人大制度作为代议制度的一种，同样难以逃脱“选举时民主，选举后由议员做主”的宿命，公众无从控制代表在任职期间的履行监督职权情况。对于事后罢免，必须以选民或选举单位对代表是否认真、正当行使监督权过程的了解为前提，如果不通过一定的程序规定保障公众的知情权，就谈不上罢免，况且作为一种事后救济措施，其实施成本也较高。可见，通过合理的程序设置对监督权行使过程进行事中监督控制至关重要。因为人大监督程序既是对行政和司法等权力进行制约的“工艺流程”，也是防止监督权自身恣意行使的屏障，是监督者和被监督者都必须遵循的规范。

监督法的出台，较好地解决了人大监督程序（以下简称监督程序）的法定化问题，但法定程序未必是正当程序。这可以从监督法实施效果看出来：自2006年监督法实施以来，虽然法定的监督手段得到了较为频繁地使用，但并未见人大监督效果有明显改善，公众对人大如何行使监督权仍然缺少话语权，公众关切的重大事件，仍然很少看到人大的身影，人大监督走过场现象仍然十分严重，人大变成对监督对象的部门利益支持者仍然屡见不鲜。反倒是，监督法没有明确规定的专题询问在全国人大常委会的带动下，风生水起，各地人大常委会积极响应。选择群众关切的热点问题，开展专题询问，促进了一些社会热点问题的公开，引起了公众的关注和政府的重视，推动了问题的解决，效果较好。因此，提高人大监督实效，正当监督程序必不可少。

二、正当监督程序的价值要求

与正当监督程序密切相关自然是正当法律程序。正当法律程序最初源于“自己不做自己的法官”和“对他人作出不利行为要事先告知、说明理由和听取申辩”的“自然正义”原则，之后其内涵扩展到包括公开、公正、公平和参与等现代民主程序原则。最初正当法律程序主要适用于司法领域，之后其适用领域扩展到行政领域和立法领域。目前正当法律程序理论主要适用于立法、司法、行政等领域，这些领域均涉及公权力主体与公民关系，且最终都需作出决定或决策等决意行为，正当法律程序有助于公权力主体决意行为的科学化民主化，有助于维护作为程序主体的公民（或公众）的利益，因此正当法律程序能够在这些领域得到良好地运用。但人大监督涉及的是公权力主体之间的关系，且监督不一定要作出决议、决定等决意行为，正当法律程序是否可直接适用不无疑问。

一般认为正当法律程序的内涵要求是程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开等，但这些要求都是为最终作出决意行为服务。由于监督不一定作出决定，监督可以只是一种潜在的影响，如听取报告、专题询问等可以在审议后作出决定、决议，也可以只听取或只听取和审议。因此，不能照搬正当法律程序的一般要求套用于监督程序，而要从程序的根本价值出发，研究人大监督程序的价值和内涵要求，并据此来指导人大监督实践。

对于程序的根本价值，学界有三种观点。一是程序工具主义，强调程序对于实体结果的工具意义，认为程序只是实现实体结果的工具和手段；二是程序本体主义，强调程序的独立意义、终极意义，认为只要程序是正当的，结果就应当视为正当；三是程序综合主义，认为程序要兼有工具和本体价值，程序应当是过程公正和结果公正的结合。总体而言，从经验角度观察，程序综合主义较为可取，也较为符合我国国情。

正当监督程序作为法律程序的一种，也应是过程公正和结果公正的结合，兼具工具价值和本体价值。与其他法律程序一样，监督程序的工具价值是指程序对于实现实体结果的价值，主要是指监督程序能够提高监督实效，而要提高监督实效必然要求程序具有科学性，这比较容易理解，在此不予展开阐述。同时，与其他法律程序一样，监督程序核心的本体价值是公正或正义，然而公正或正义犹如“普洛透斯的脸，变幻无常，随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌”。人大民意机关的性质决定了在人大监督程序中，最低限度的程序正义应当是民主，民主成了正当监督程序的核心本体价值。按理说，人大行使监督权的过程本身就意味着民主的过程，但由于人大制度具有代议制民主固有“选举时民主，选举后由代表做主”的缺陷，使得参与式民主成为必要的补充。人大监督过程中的参与式民主核心就是公众参与，它是指那些权益可能受到监督结果影响的人有充分的机会和有效的途径富有意义地参与监督过程，并对监督结果的形成发挥有效的影响和作用。公众参与人大监督具有十分重要的理论和实践意义。首先，从人大作为民意机关的角度看，它的权力行为应当反映民意，反映民意的途径之一便是公众参与。其次，从权力控制角度看，人大的监督权也是一种公权力，也有被滥用的可能，民主的监督程序有利于防止监督权滥用。再次，从人大监督现实看，人大监督动力不足、能力不够、信息不充分，也必须实行程序民主，让公众参与监督，以提高动力和能力及掌握信息。最后，从宪政角度看，监督程序民主也是公民自由权保障的需要。人大监督最终是为了控制行政权，保障公民自由权利，与公众利益紧密相关，公众理应成为程序的主体，参与监督过程。因此，对监督程序来说，其核心本体价值便是民主。民主的监督程序能够为人大监督提供不竭的动力来源、充分的信息咨询和无穷的监督能力，还能使监督结果得到公众的普遍认可，从而加固监督效果，从这个意义上说，程序的民主性和科学性也是相互融合的，不可分割的。

上述监督程序科学性和民主性的双重价值要求，在监督法的立法目的中得到了体现。监督法第二条第二款规定“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法”，说明监督法实际上是监督程序法。监督法第一条规定立法目的是“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国”，其中保障监督权的行使和发展民主可以解读为监督法对监督程序内容的要求，法治可以解读为对监督程序形式的要求，即推进程序法定。保障监督权的行使正是监督程序工具价值的体现。发展民主，从语义上分析，既可以是保障监督权行使的延伸结果，也可以是与其并列的对程序的内在要求。但从发展民主的目的来看，程序民主也是一种手段，理应成为监督程序的内在价值。因此，无论从程序的价值要求看，还是从监督法立法目的看，监督程序都应具有工具价值和本体价值，即既能保障监督权行使，又能实现程序民主，前者要求程序具有科学性，后者要求程序具有民主性。

三、正当监督程序的内涵要求

以上分析了正当监督程序的价值要求：科学性和民主性。但是怎样的程序才是科学、民主的？这就要求将这两大价值结合程序的基本要求及监督行为规律和人大监督实际，进行特定化、具体化，提炼正当监督程序的基本内涵要求。

（一）监督程序科学性的内涵要求

监督程序工具性价值要求程序能够最大限度实现监督实体效果，但监督意味着对行政权等公权力的约束和限制，权力的扩张特性决定了其出于本能对监督的抵制和反抗，要把握监督的度。因此，要实现监督目的，监督程序的设计既要符合法律程序的基本要求，也要符合监督行为的基本规律，体现科学性。首先，人大监督程序要有自治性。监督结果应当产生于监督程序的终点，实现监督程序的自治性，否则程序将成为摆设，这就要求不能预设监督结果。当前人大监督之所以乏力、缺乏实效、公众对人大监督失去信心，预设结果是个很大的原因。其次，监督程序要有终决性，监督程序不能半途而废，要有个结果。监督是个动态的过程，某一监督手段的采用，未必能立竿见影，还要根据政府的反馈采取后续手段。最后，人大监督程序要有最佳性[2]。监督程序不仅要有助于提高监督实效，还要实现最佳效果。受现实客观条件和人财物等成本的限制，监督权的行使效果比如存在最佳性问题。最佳性程序考虑的是什么样的程序设计可以达到最佳的监督的效果。事实上，程序的这一功能早已隐含于程序本身的“好结果”效应。因此，监督程序要根据监督的特点考虑时间、顺序、手段组合等的最佳性。首先，时间或时机上要力求最佳，滞后的、漫长的，以及不切实际的快速都是不利于监督效果的实现。其次，顺序上要遵循渐进规律，在监督手段适用上要先软后硬，逐步递进，防止过犹不及，带来强烈反抗和抵触。第三，在手段组合上，各种手段要配合运用，实现手段的最佳组合，比如对同一监督主题采取专题调研、专题询问、执法检查、满意度测评等组合拳，有利于全方位进行监督，有利于提高监督实效。

上述要求对人大与政府关系同样适用。人大与政府是互动沟通关系，对互动沟通而言，就是要符合理性原则，事先告知，听取意见，自我限制，防止越权，采取手段从软到硬，逐步刚化，程序自治要求监督结果既不是人大自我预设，也不是政府事先提供，而是双方沟通的结果。沟通是说理，妥协，达成合意的过程。虽然在监督决定中融入了政府意见，降低了刚性，但有利于提高政府的心理认可，从而提高对决定的服从和执行，减少抵触心理，最终有利于问题的解决，而且认可的决定可视为一种承诺，有利于形成压力，有利于形成和谐的政治秩序，符合我国政治体制要求。

（二）民主性的内涵要求

前面分析提到监督程序的民主性主要是让公众参与人大监督过程，而要让公众参与，就必然要求程序是公开、开放和公平的。

1.前提要求：程序公开。在监督过程中，程序公开是指监督程序的每一个阶段，每一个步骤都应当以社会外界看得见的方式进行，程序参与者尤其是公众有权知悉并取得监督的有关资料和信息。公开历来是程序正义的基本标准和要求，这是程序民主的前提要求。法谚：“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”公开是公众参与的前提，要保障有效的参与，公开必须全程、全面、便利。全程是指人大监督的过程和结果都对公众公开；全面是指各种非涉密有利于公众判断的资料都应予公开；便利是指要采取各种途径和方式及载体，确保相关利害关系人、有兴趣的人都能方便获取信息，便利的对象是公众而不是人大常委会。在程序公开方面，监督法作了比较全面的规定。比如，在监督法第七条规定了监督公开的原则：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”又分别针对听取专项工作报告、听取计划预算报告和执法检查报告等监督手段的运用提出了公开的要求[3]。但是美中不足的是，这些具体规定都只要求公开监督结果，没有要求公开监督过程；只要求公开人大常委会的报告和汇总的审议意见，以及“一府两院”的报告和反馈意见，并没有要求公开其他辅助、背景资料；而且，对公开途径和载体没有规定，也没有对公开的便利性提出原则要求，使得在实践中，许多地方人大常委会敷衍了事，便利自己，简单地把“干瘪”的报告和审议意见、反馈意见等资料在网络上予以公开，监督公开的立法初衷大打折扣。这些做法虽然不违反监督公开的具体规定，但却违反了监督公开的原则。监督法第七条要求公开的是行使监督职权的情况，而不仅是行使职权结果的情况，还应当包括行使职权过程的情况；行使职权的情况不仅要通过报告、意见予以反映，还需要根据辅助、背景资料进行判断；而且，为了让社会公众能了解行使职权情况，就不能只是便利人大常委会自己，更应当是便利社会公众。

2.核心要求：程序开放。如前所述，人大监督程序的民主主要体现在公众参与方面。而要让公众能够参与人大监督，必然要求监督程序开放，这是程序民主的核心要求。程序开放与封闭相对应，封闭的监督程序，监督只在人大主导下，与“一府两院”等公权力主体之间互动，公众无从参与其中；而开放的监督程序，程序主体除了人大和“一府两院”外，还有公众作为第三方参与其中。程序开放有形式和实质之分，形式开放是从维护公权力视角出发，以保障公权力行使为目的，开放仅是公权力主体用于提高行为合法性的借口，如征求意见而不反馈，仅作为获取信息的一种手段；而实质开放则不仅让公众象征性的参与，而是富有意义的、能够影响监督结果的参与，不仅听取意见，还要反馈意见采纳情况并说明理由，甚至将公众意见作为采取监督措施的重要依据。因此，为提高程序开放效果，避免形式主义，就要采取听证、座谈、网络互动等多种形式听取意见，并反馈结果和说明理由，并把采纳的公众意见作为采取监督措施的重要依据。这样做虽然降低了监督的效率，增加了监督成本，但能赢得公众的信任和支持，能够增强监督的力量，为监督提供可持续动力。在这方面，监督法没有明确规定，只是在第九条规定可将公众意见作为监督议题来源之一，第十一条规定应将公众意见在内的各种意见汇总交由“一府两院”回应。但是这两条规定的程序开放程度远远不够，属于形式开放，公众的意见只是作为人大常委会选题的参考，而且人大常委会也不负反馈和说理职责，使得程序的民主性显得极为稀薄。

3.更高要求：程序公平。程序公平是指在监督过程中各参与主体在程序上的地位平等，人大作为主导的程序主体应当公平对待各参与对象，这是程序民主的内在要求，也是保证公众有效参与，确保监督结果公正有效的要求，是在程序开放基础上的更高要求。公平包括条件公平，即同等条件同等对待，不因肤色、种族、性别、籍贯等而区别对待，也包括结果公平，即对不同条件对象予以反向对待，以保证结果公平。程序公平是建立在程序开放基础之上，监督法对于程序开放规定尚且缺失和不明确，程序公平更是无从谈起。实践中，条件公平和结果公平都没有很好地保障。前者如，有的省人大常委会仅限人大机关所在市户籍的公民可以旁听人大常委会会议，从而剥夺了该省其他地方公民的旁听权，便是基于户籍的不公平。后者如，许多地方人大常委会只是将监督情况在网络上公开，而没有考虑到社会上还有许多人不会上网或没有条件上网，虽然网络对所有人一视同仁，但由于个体上网条件的差异，导致了监督公开的结果的不公平。

上述民主的三大要求，不仅体现于人大与公众关系上，同样适用于人大与政府关系中。在监督过程中，人大与政府之间在程序上必须建立互动沟通机制，因为沟通是双方信息的互相传达，沟通形成的合意是社会稳定的基础。在人大与政府的互动沟通机制中，程序公开主要体现为人大事先告知监督信息，政府及时提供履职信息；程序开放主要体现为人大采取监督措施时事先征求意见，事后说明理由；程序公平是指人大与政府在监督程序上的地位平等，人大应当保持必要的谦抑，人大常委会可以要求政府改进工作，可以追究所任命官员责任，但不可替“一府两院”作出决定；人大常委会还应当尊重政府官员的基本程序权利，如对人大据以采取制裁措施的证据的质疑权，对人大所拟采取制裁措施的抗辩权等。

注释：

[1]鉴于日常监督权主要由人大常委会行使，本文的人大监督特指人大常委会监督。

[2]关于权力行使的最佳性问题可参考朱新力、唐明良所著《法治政府建设的二维结构——合法性、最佳性及其互动》一文，载《浙江学刊》2009年第6期。

[3]详见监督法第十四条、第二十条、第二十七条。

（作者系浙江大学光华法学院博士生、浙江省人大常委会机关干部）