基层人大代表的身份均衡与政府信任

隋斌斌

作为中国代议机关的重要组成部分，中国人大代表尤其县乡两级人大代表是基层官民政治沟通的重要桥梁和纽带，是建构政府信任的重要制度资源，对于基层政府信任的确立与发展起到了至关重要的作用。

在目前基层政府信任结构中，缺乏一种合作型信任机制。组织机制运行难以生成信任的关系和结构，也很难对既有的信任结构进行调整和改善。其中一个关键的原因在于，囿于交叉压力，本应担负合作型信任机制重要中介的基层人大代表很难在多种身份中取得某种导向性的均衡，难以在政府信任建构的过程中发挥出应有的作用。

一、人大代表的身份均衡与政府信任：学理意义上的探讨

信任文化的出现恰恰得益于民主建构中的制度化的不信任。制度化的不信任程度越高，自发信任的水平就越高[1]。在政府信任的建构过程中，代议机构的代表的作用恰恰在于对这种制度化不信任的积极建构。尽管在不同的体制环境下，代表扮演了不同的角色，然而不管是作为公民的代理人、委托人，还是作为权力机关的组成者，抑或是政府行为的拥趸者或质疑者，代表都是政府与民众之间互相体认、确认态度的一个桥梁。他们事实上是公民合理化质疑政府的中介载体，在本质上象征着公民对政府和政府官员行为有效约束的存在。这种约束可以恰当消除公民对政府和政府官员行为的顾虑，使他们相信自己对政府和政府官员不仅是有影响力的，而且这种影响力是持续起作用的。另一方面，从政府行政管理的角度，代议机构代表的存在和发挥作用事实上将一种注重人性发展和强调承诺、服务的行政伦理和价值观念纳入到理性官僚体系中去，使政府管理从单向度的“统治”走向多向度的“治理”。这也使得政府与公民间的信任不单单是公民对政府单向度的信任，更涵盖了政府及政府官员对公民态度的关注和信任。

在一个良性开放的代表体制下，代议机关代表的身份认同具有多重统一性或一致性，比较容易成为政府和公民之间沟通的桥梁和纽带，是公民参与政府政治过程的一个关键平台。在此之下，政府的民意代表能力和对民意的回应能力都得到提升和增强。公民对政府的态度能够在“认同、信任”与“理性质疑、不信任”之间有一个合理的游移。由此，代表和政府信任之间达成良性互动和循环。而在一个封闭和不完善的代表体制下，代议机关代表的身份认同往往处于一种混乱或搁置的状态，往往非但不能成为政府和公民之间多向度沟通的桥梁和纽带，反而成为公民质疑、不认同政府的一个政治行为者或政治参与者。在此之下，政府和公民相对都处于各自封闭运行的体系中。政府和公民双方分别基于“合法性”和“自我保护”的需要，拒绝通过代议机关代表这样一个桥梁与对方进行理性、开放的政治沟通与合作。这种状态往往看似表面“风平浪静”，长此以往，其结果却往往是政府合法性的逐步丧失和公民对政府信任的逐步弱化。由此看来，从代议机关代表身份均衡角度关注政府与公民信任关系的建构，对于增强政府合法性，实现政治沟通和政治稳定具有非常重要的作用。尤其对于处于转型期的中国来说，作为权力机关和代议机关的代表，人大代表是政府回应社会需求和社会了解政府行为意义的一个关键政治枢纽。人大代表身份的均衡不仅是中国政治稳定和社会成长的一个重要依托，更是建构政府信任的一个关键抓手。

目前看，学术界对人大代表的身份均衡与政府信任之间的思考没有具体和系统的论述。但是在人大代表和政府信任的多向度探讨中，我们能够发现，人大代表身份问题与政府信任建构的几种理念维度。

一个维度在于，人大代表能否在多重角色的均衡中成为官民沟通、合作的渠道。比如欧博文认为人大代表有“消极者、代理人和进谏者”三个层面的角色。他认为“多种多样的和相互矛盾的期望会在人大代表身上产生角色冲突，却可以重新创造和界定代表角色以缓和角色张力”[2]。在这个层面上，他指出，好的代理人或进谏人，可以在国家期望和选民期望之间创设某种折中或均衡。在这种观点之下，人大代表可以为政府和公民之间的沟通、合作创设某种平台，由此提升政府信任。

一个维度在于，人大代表是否能够成为社会权力表达的中介，成为民意表达机制的关键环节。蔡定剑认为社会矛盾要靠议会民主制消除，公民的投诉要靠议员来解决。我国人大和人大代表应担负这样的职责并扮演这样的功能化角色，成为社会权益表达的一种出口，要让人大代表有能力、有动力帮选民解决问题，以此来促动社会的安定和稳定[3]。张千帆认为：“一旦人大代表不代表选民利益履行职权，那么老百姓就失去了影响政府决策和执行的基本杠杆，无法运用宪法和法律保障自己的基本权利，各种公权滥用及其引发的群体冲突也就自然产生了”[4]。与之相类似，邱家军提出代表是个“多重代理的角色集”，即代表集政党代理人，国家（人大和“一府两院”）人，法律监护人，政策制定者以及民意代理人于一体[5]。他认为，多种代理角色导致代表履职进入现实的选择困境，难以发挥应有的代议功能，代表和选民之间的责任代理架构尚未建构。这个维度的学者大多从代表和选民的“责任——代理或责任——委托”的架构来思考人大代表社会层面的存在意义，并由此探索政府和公民互动沟通、增强彼此间信任的稳定性。

一个维度在于，将基层人大代表身份调整作为政治体制改革的现实切入点，以点带面，促动政府信任体系的建构和持续完善。比如于建嵘认为，在现行的政治框架和政治环境下，如何完善基层人民代表大会制度，特别是如何实现人大代表职业化是比较稳妥的现实选择[6]。他认为县级人大代表专职化的实现可以增强公民对政府的信心，尤其对政府合法性的提升具有很重要的作用。

以上三种维度尽管各有侧重，但从政府信任的角度看，他们实际上关注的都是人大代表在官民沟通中的角色，以及在其角色作用发挥过程中，民众对政府行为的认知和认同问题。但问题也在于此，即是说，在官民沟通过程中，人大代表的角色和身份具有多重性和复合性的特点。尤其在实际政治运行中，担负基层政治沟通重任的基层人大代表在身份意识和履职观念上有着不同的混合和交织。

二、基层人大代表多重角色体认

1.沉默、不作为的政治过程参与者或旁观者。这种类型的代表在履职中处于一种比较消极被动的状态。在欧博文眼中，这类型的代表实质上是没有角色观念的人。在人大的会议和各种实践中，他们不主动发言，不主动提议案，也不会主动动员民众，更不会对政府的行为提出自己的看法。这一类型的代表是最为典型的“举手代表”。在基层各种政治过程中，作为参与者的他们实质上更像是一位沉默的“旁观者”。

2.基层政府代理人。这类型的代表身份认知上更倾向于把自己当成政府的代理人，是政府行为的解释者、宣传者，抑或是政府行为的建议人或批评者，又或者是政府和公民之间的协调者。在这种取向之下，这种类型的代表具有三种不同的倾向。

一是将自己视为政府政策、政府行为的解释者和宣传者。在这个层面上，代表认为自己是政府部门或政府领导人的代理人，其主要职责是向选民传达、解释和宣传政府的路线方针政策。

二是将自己视为政府和公民之间的沟通者、协调者。这个层面上，代表往往把自己看成政府实践群众路线的关键环节，扮演起政府和公民间沟通者和协调者的角色。当公民对政府行为出现质疑或困惑时，这个层面的代表所履行的不仅仅是单纯地向公民解释或传达政府决策的依据，更重要的是，在其中起到了一种缓冲区的作用，在政府决策、制度规约和公民现实实践的落差之间营造了一种互动与调和的氛围。

三是将自己视为政府行为的建议人或批评者。这种情境下，代表将自己视为政府行为的“纠偏者”。当政府行为出现某种偏差或失误时，他们对政府提出自己的建议或批评，以此来促成政府更好地履行自己的社会职责。

在这个层面，基层人大代表角色体认的三个倾向，尽管各有不同和侧重，但其出发点在于政府能够更好地行政，提升其执政的合法性。最本质意义上，无论是宣传、解释、批评抑或是强化沟通，这个层面的代表在很大程度上视自己为政府的“助手”，而不是政府权威的挑战者。

3.基层选民的代表或委托人。这类型的代表具有较为鲜明的社会意识或民众意识，把自己看作是选民利益的代表。在履职过程中，他们会代表公民对政府提出建议和要求。这类代表通常在两种情形下产生或发生作用。一种情形下，代表是由基层选民联合推荐成为候选人，参加竞争而成为人大代表，是彻底的“民间代表”。一种情形下，由于代表的主观选择或在特定的基层政治生态下，代表被内化为一种民意代言人的角色。

总体来讲，三种角色中，第一种角色在很大程度上代表了一种被动的“党和政府的拥护者”的身份认知，比较符合计划经济时代政府高度管控社会的情境；第二种角色则代表了一种主动积极形态的“政府行为解释者和纠偏者”的身份认知；第三种角色则代表了一种积极的“社会诉求代言人”的身份认知。

三、基层人大代表的导向性身份均衡与基层政府信任建构

客观讲，基层人大代表的每一单纯角色都不能够轻易构成基层政府信任的“促动因子”或“阻碍因子”。与此同时，尽管我们可以从一个大的范畴将基层人大代表分为三种类型，但是必须强调的是，作为一个具有独立思想，能够理性计算的“经济人”，即使是同一位代表，在不同的情境下，其身份不会是单一的主动参与者或被动沉默者。从根本上讲，这并不是问题的核心所在。因为在一个综合层面，随着基层政治事务多元利益体系现实的强化，基层人大代表不可避免将处于一种多重身份和角色之中。问题的关键在于，在多重身份之间，代表的均衡身份是否能够与建构基层政府信任所需要的身份保持同步。

造成基层人大代表这种多重身份体认的主要原因在于基层政治权力和政治生态的现实。一方面，尽管基层人大代表是选民直接选举产生，但是由于在候选人提名、竞争等层面的制度约束，使得代表和选民之间并不是一种直线的代表和被代表的关系。在直接选举中，至少包括政党代理、政府代理、人大机关代理和民意代理等数重政治代理架构[7]。这种情况下，基层民意上升渠道并不是制度设计的直线型、开放轨道，而表现出一种曲线、甚至扭曲封闭的形态。基层人大代表最本质的身份——民意代表或委托人往往处于一种被边缘化的状态。另一方面，在实际的基层政治空间中，不同利益群体间逐步产生了利益分化，基层社会的自由度和权利意识逐步提升，基层人大代表的角色定位必然出现多重性、协调性的特点。

在这样的现实下，基层人大代表的身份均衡与基层政府信任的建构问题实质上意味着代表必须在政府角色和社会角色中间进行一种理性计算，并把握好其中的“度”。而在建构政府信任的角度，无论是作为政府的代理人，抑或是社会的代言人，基层人大代表与政府信任之间最直接的关系在于这一政治群体能否在所处的基层政治生态中发挥出一种良好的政治沟通和政治平衡能力。这要求基层人大代表必须在基层政府和基层民众之间建构一种动态的平衡。

从现实政府信任建构的层面，基层人大代表必须在多种身份中取得某种导向性均衡。这种导向性均衡的建立在于基层人大代表即使同时扮演多种政治角色，但其关键性角色必须是有所指向的。这个指向，形象地讲，那就是基层人大代表不应当仅仅是基层政府和基层民众之间的一道“界线”，而应当是一种“楔子”，抑或是平台或桥梁。

1.第一种情形：以基层人大代表为“界”，基层政府和基层民众构成了内外有别的两个范畴。实践层面，这种状态下的代表身份状态非常不利于基层政府信任的建构。界线不仅意味着内外有别，更意味着对立和冲突。如果本应成为基层政府和基层民众沟通桥梁的基层人大代表成为二者之间的区域界线，那么这种形态的隔离事实上将基层政府和基层民众置于两个对立的区域。而尤为关键的是，如果代表这种界线性的身份一旦固化，其位置越稳固，基层政府和基层民众间的隔离、对立越持久，信任也愈加难以形成。

如果基层人大代表是基层政府和基层民众之间的“界线”，应当有以下两种形态。

（1） 如下图所示，圆内代表基层政府，圆外代表基层民众，圆的外围就是基层人大代表。

在这种情境下，基层人大代表直接或间接构成了基层政府的外围，成为基层政府和基层民众之间的分界线。在三种代表形态中，作为沉默者、旁观者的代表和作为政府代理人的代表都有可能具有此种倾向。尤其对沉默者、旁观者的代表和作为“政府政策、政府行为的解释者和宣传者”的代表而言，其政治参与过程的封闭性往往使其在现实中有更大的可能成为政府和民众之间的分界线。

（2）如下图所示，圆内代表基层民众，圆外代表基层政府，圆的外围就是基层人大代表。

在这种情境下，基层人大代表直接或间接构成了基层民众或基层社会的外围，成为基层民众/社会和基层政府之间的一种界线象征。在三种代表形态中，作为社会代言人的代表有可能具有此倾向。尤其是民众推选产生的代表，如果在一种基层政府和基层社会关系紧张、彼此极不信任、相关民主表达和疏导机制缺失或无效的情形下进行政治参与，非常有可能成为基层社会与基层政府两个实体间的分界标。

2.第二种情形：基层人大代表是基层政府和基层民众之间的一道“楔子”，抑或是二者互动、沟通的桥梁。一方面基层人大代表的确在现实政治运行中代表了基层政府和基层社会之间的某种分界。但是在这种分界之外，重要的是基层人大代表更是联结基层政府和基层民众/社会之间的一个桥梁或特有的政治载体。换句话说，基层人大代表是基层政府和基层社会共同拥有的一种政治实体和政治资源，他们的存在不是要把基层政府和基层社会分开或对立，而是让二者不可分割，相互沟通，相互包容。

如果基层人大代表是基层政府和基层民众之间的“楔子”或桥梁，也应当有以下两种形态。

（1）如下图所示，图形内代表基层民众，图形外代表基层政府，凹进去的曲线是基层人大代表。

在这种情境下，基层人大代表直接或间接构成了基层政府切入与联系基层社会的一种政治载体，成为基层政府自上而下联系和治理基层社会的一种中间力量。三种代表形态中，作为政府代理人的代表最有可能体现此种倾向。尤其是作为“政府和公民之间的沟通者、协调者”和“政府行为的建议人或批评者”的代表，由于他们以一种更为开放的态度进行政治参与，尤其能够体现政府对基层民众诉求的重视，更容易在基层政治中扮演一种促进性的正向角色。

（2）如下图所示，图形内代表基层政府，图形外代表基层民众，凹进去的曲线是基层人大代表。

在这种情境下，基层人大代表直接或间接构成了基层社会切入与影响基层政府的一种政治载体，成为基层社会自下而上联系政府、表达利益诉求的中间地带。三种代表形态中，作为“基层选民的代表或委托人”的代表最有可能体现此种倾向。

这其中，在有效的民主表达和利益维护机制下，社会推举、直接竞争产生的基层人大代表在一定维度上可以扮演这样的一种角色，但却需要三大条件作为前提。①基层政府和基层社会必须具有一定的信任基础，即对于基层社会和基层政府而言，双方看待彼此的观感都不应当是畏惧和不安全的，不应当处于一种决然对立和互相防卫的状态下。②基层民主表达和利益维护的原则一旦建立，就必须得到始终如一、制度化的遵守和执行。③民主机制不能被随意运用，假若纠错机制动用频繁，这就表明或许有太多的问题需要纠错，结果将适得其反[8]。

比较来讲，在特定制度结构和基层政治生态下被内化为基层选民代言人的代表，在连接政府和民众层面具有相对较强的现实操作优势。但是其主动权在很大程度上掌握在基层政府层面。

四、小结

客观讲，尽管可以根据某些特点将基层人大代表进行分类，但是事实上，我们并不能将每一种类型的人大代表与基层政府信任进行直接的对接。在中国现有的基层政治生态中，无论是作为“基层选民的代表或委托人”，还是作为“基层政府的代理人”，或是“沉默、不作为的政治过程参与者或旁观者”，抑或是以上三者中的混合体，每一种代表形态的存在都不直接意味着一定会带来政府信任度提升或政府信任危机。

但问题在于：有效的政治沟通是建立良性政府信任结构的前提和基础。在很大意义上，畅通、高效运行的基层政治沟通通道是基层政府信任结构中的信任内源体。如果人们有通畅的渠道去了解组织的构架、存在基础、运行规则、能力以及实际功效（通过公开报道和监督的渠道等），这将有利于信任文化的萌发[9]。而中国基层政府信任面临的最大问题恰恰就在于基层政府与基层民间社会尚不能达到有效沟通与互动。在封闭压力型基层政府治理体系下，有效的政治沟通通道难以建构。而本应扮演政府和社会间沟通、合作桥梁的人大代表没有发挥应有的作用。这背后隐藏的实质是基层民众政治参与和诉求表达、维护渠道的匮乏。

因此基层人大代表身份均衡与政府信任之间的关系，很大层面上取决于在当地的政治生态中，人大代表是否能够切实成为政府和社会之间沟通、互动、乃至合作的一个中介渠道或载体。这意味着，基层人大代表尽管可以扮演不同的角色，但其综合角色必须有明确的导向性均衡。这种导向性均衡概而言之可以归纳为：基层人大代表应当是基层政治中一种开放性、连接性的政治参与实体，他们不应成为封闭型自上而下或自下而上的政治过程中政府和社会的分界线，而应成为开放型政治过程中政府和社会沟通、互动的桥梁。而这种导向性身份均衡的建构，并不能仅仅依靠代表主观意愿的选择，更多地需要我们在制度和结构层面对基层政府、基层民众的行为进行引导，以此为基点达成对基层人大代表身份的新形象的塑造。

参考文献：

[1][8][9]【波兰】皮奥特·斯托姆卡：《信任、不信任与民主制的悖论》，载《经济社会体制比较》2007年第5期。

[2]【美】欧博文：《人大代表的作用：代理人与进谏者》，人大与议会网，http：//www.e-cpcs.org/newsinfo.asp？Newsid=18035.

[3]蔡定剑：《人大制度和民主建设现状与发展》，爱思想网，http：//www.aisixiang.com/data/52300.html？page=1.

[4]张千帆：《人大代表“被顶替”的症结与出路》，爱思想网，http：//www.aisixiang.com/data/39271.html.

[5][7]邱家军：《中国人大代表与选民关系研究》，复旦大学博士论文（2007），第5页。

[6]于建嵘：《人大代表专职化是基层政治发展的方向》，载《农村工作通讯》2010年第16期。

（作者系中央编译局政治学博士后、中共交通运输部党校讲师。本文系中央编译局社科基金青年项目“基层人大代表的身份均衡与政府信任——善治维度下的探讨”阶段性成果）