国际航运发展综合试验区政策现状与相关对策研究

陈继红 刘思伟 何新华

国际航运发展综合试验区政策的提出及其内涵

自1996年上海国际航运中心提出和建设启动以来，以洋山深水港区为主要标志的基础设施建设和以集装箱运输为主要内容的港口运营取得了重要成果，上海目前已作为世界第一大港和全球重要货运枢纽之一。但是，在国际航运界，上海并未被普遍认为是一个真正意义上的国际航运中心，主要原因在于与发达国家（地区）的航运中心相比，上海国际航运中心在政策机制和软环境服务等方面存在“短板”，例如港口集疏运体系不合理、多式联运服务和机制落后、港口国际中转服务能力不强、航运金融和保险等衍生服务亟待发展、中国海关监管和口岸管制仍然较为严格、保税港区的许多优惠政策未能落实到位等。这些问题的解决和政策的突破需要特定的政策试验空间和特殊的试验平台，国际航运发展综合试验区政策应运而生。

国务院2009年4月正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（以下简称《国务院意见》），提出了上海国际航运中心建设的总体目标，规划到2020年建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。从目前上海国际航运中心发展现实出发，未来应重点打造服务优质、功能完备的现代航运服务体系。《国务院意见》明确了新阶段上海国际航运中心建设的主要任务和政策措施，其中探索建立国际航运发展综合试验区，强调上海借鉴发达国家（地区）航运支持政策并进行先行先试，成为最值得关注的看点，这也是上海构建现代航运服务体系的重要途径。

根据《国务院意见》，结合上海国际航运中心发展需求，“国际航运发展综合试验区”的内涵可以概括为：按照国务院要求，适应上海和我国其他国际航运中心发展需求，完善我国国际航运政策和制度体系，在充分借鉴相关发达国家（地区）航运支持政策先进经验和成果的基础上，针对相关政策和制度进行先行先试，逐步实现我国航运政策创新和制度机制体系的完善，从而对我国国际航运产业可持续发展和国际航运中心建设形成示范效应的特定政策区域和空间。

国际航运发展综合试验区政策实施的重要意义

目前上海已被公认为世界第一大港口和全球重要的货运基地，但要建设和发展成为真正意义上的、被国际广泛认可的国际航运中心，必须利用政策支持，寻求政策完善和突破，进行机制和体制创新。另外，从我国经济社会发展转型来看，上海也正面临着转变经济发展方式、加快产业结构调整的重大课题，迫切需要通过国际金融中心和国际航运中心建设，尤其是软实力和高端服务的完善来促进上海的先进制造业和现代服务业的发展。因此，上海国际航运中心建设面临着如何在原有基础上实现新的突破，需要及时调整发展目标和发展重点，这就需要在政策措施等方面加大创新力度，“国际航运发展综合试验区”的提出和建设正是适应我国新阶段社会经济发展转型和上海国际航运中心建设新需求而提出的，具有重要的现实意义。

1、为上海及我国其他国际航运中心航运政策集成创新开辟了特殊空间

在中国特色的社会主义体制下建设国际航运中心，是没有先例可供借鉴的伟大事业，在借鉴乃至移植国外成功经验时，需要突破我们现有体制和机制的制约，需要进行必要的创新和试验。由于航运政策往往与其他方面的体制、机制、政策相关联，需要集成推进，但因体制等方面的原因，航运政策创新和试验一般都是独立的、单项或某几项分别创新，很难在一个大的空间范围内或集成式试验创新。《国务院意见》赋予上海探索建立国际航运发展综合试验区，也就为我国国际航运中心建设开辟了航运政策集成创新的特殊空间。

2、确立上海在我国国际航运中心建设体系中政策先行先试的地位

目前我国政府已经批准建设上海国际航运中心、大连东北亚国际航运中心、天津北方国际航运中心等多个国际航运中心规划。这些航运中心如何发展，如何实现更大的改革和开放，如何提升国际竞争力，已经成为有关政府部门和行业各界思考的重大课题。为此，《国务院意见》通过探索上海建立国际航运发展综合试验区的方式，促进上海在全国国际航运中心建设体系中发挥好先行先试和示范带动作用，为全国国际航运中心建设和发展提供政策试点平台。

3、加快缩小与发达国家（地区）国际航运政策和软环境方面的差距

西方发达国家在13世纪大航海之后，依靠世界海运业带动一系列产业发展和市场培育，对航运产业的发展具有强烈的政策支持和重视程度。发达国家长期探索积累的政策优势至今都左右着世界航运业的发展，在国际航运服务标准、航运市场调节机制和政策环境等方面均形成了符合非常成熟的发展经验。相比之下，我们国家的航运中心建设一直重硬件建设而轻视软实力发展，这较大程度上制约了我国国际航运中心的形成和国际影响力。因此，《国务院意见》通过赋予上海探索建立国际航运发展综合试验区的模式，支持我们借鉴发达国家（地区）支持航运支持成功经验，加快航运市场改革和政策机制创新力度，实现缩小与发达国家（地区）国际航运政策和航运市场软环境方面的差距。

4、提升国际综合竞争力，加强上海国际航运中心全球资源配置能力

国际航运发展综合试验区是提升上海国际航运中心国际综合竞争力和建设全球资源配置能力的国际航运中心的重要途径。建立国际航运发展综合试验区，将加快上海国际航运中心建设和创新机制，大力提升上海国际航运中心的国际综合竞争力，提升我国航运中心城市在国际航运和全球经济中的地位。通过促进在航运服务发展过程中一些优惠政策的先行先试加快建立现代航运服务体系；通过国际航运发展综合试验区制度性障碍等方面的政策创新，为航运产业和企业发展提供更多的优惠或便利，加快世界航运要素在上海集聚，提升上海国际航运中心全球航运资源配置的能力。

国际航运发展综合试验区相关政策实施现状

自2009年《国务院意见》提出国际航运综合试验区基本理念和要求以来，上海市政府随后出台了相应的实施意见细则，在相关政策和措施等方面进行了详尽的规划。根据国务院精神，目前上海国际航运中心针对国际航运发展综合试验区政策和国际航运服务发展方面做了有益的创新和探索。

1、逐步探索和创新船舶登记制度

根据《国务院意见》，在2007年交通运输部特案免税船舶登记的基础上，将中资国际航运船舶特案免税登记政策由2009年7月1日延长至2011年6月30日，并对政策重新评估创新。以国际航运发展综合试验区为政策平台，上海国际航运中心对前期相关船舶登记政策进行创新，2011年开始将“中国洋山港”作为一个新的船籍港，实施中国洋山保税船舶登记制度，开创了我国保税船舶登记的先例，为进一步探索实施中国特色的“国际船舶登记制度”创造条件。中国洋山保税船舶登记制度为中资方便旗回国登记进一步实施新的政策措施，同时为国内综合保税区船舶金融租赁等航运金融服务业务的开展提供条件和创新模式，解决了航运金融租赁企业在跨境船舶租赁业务中对船舶融资和航运金融业务的特殊需求。

2、完善航运相关税费优惠政策和制度

根据《国务院意见》，上海国际航运发展综合试验区积极实施洋山保税港区营业税免征、启运港退税等系列航运相关优惠政策和制度，从而吸引国际航运企业在洋山保税港区进行注册和提供便捷的航运服务。启运港退税政策进行近三年的研究和论证，已于2012年8月开始在青岛、武汉至上海洋山保税港区之间试行启运港退税政策。启运港退税政策作为国际航运发展综合试验区重要的税制便捷政策，目前正在以限点、限船和限企业等方式进行先行先试，未来政策成熟进一步推广和创新。目前对从青岛、武汉启运报关出口，并由上海浦海航运公司、中外运湖北有限责任公司承运，从水路转关直航运输经上海（离境地）洋山保税港区（离境港）离境的集装箱货物，试行启运港退税政策。启运港退税制度创新了我国货运监管模式，国内货物出发前往洋山港视同同出口并办理退税，实现了“境内关外”的特殊监管制度。

3、航运金融政策突破并创新推广

航运金融作为国际航运产业和国际金融产业的中间纽带，在上海国际航运和金融“两个中心”建设中发挥重要作用。国际航运综合试验区政策的出台加快了上海航运金融政策突破和创新，上海国际航运中心建设中的离岸金融、航运金融租赁、期货保税交割、航运运价指数衍生品等方面取得了实质性突破和进展。

《国务院意见》赋予上海国际航运中心离岸金融、航运金融租赁、期货保税交割、运价指数衍生品、航运产业基金等业务在国际航运发展综合实验区的框架下先行先试的特权，同时从企业的发展需求以及上海两个中心建设战略布局需要的角度，加快了航运金融的具体业务模式的创新，例如与跨国公司全球布局以及与国际贸易和国际结算相适应的离岸金融业务，开设离岸账户用于国际结算和跨国资金调拨；在洋山保税港区试点适应大宗商品在试验区区集聚特征的期货保税交易功能；为船舶、飞机等大型航运设备提供融资的融资租赁业务，通过设立项目公司，开展单船单机的融资租赁业务以及交通运输部实施“融资租赁船舶视为航运企业自有船舶”等优惠政策；丰富航运金融产品，开发和发布了我国的航运运价指数衍生品，为我国航运企业控制船运风险创造条件；以及为适应航运企业实际要求，建立合适的航运产业基金等。

4、初步构建系统健全的现代国际航运服务体系

根据《国务院意见》，上海国际航运中心的建设和发展已经进入到软实力提升和高端服务培育发展阶段，因此打造系统健全的现代国际航运服务体系尤为关键。以国际航运发展综合试验区为政策平台和契机，上海加快了国际航运服务体系的完善和北外滩、陆家嘴、洋山等航运服务集聚区的建设。

从目前上海国际航运中心发展实际出发，上海的生产性航运服务以占据世界领先地位，货运代理、船舶代理、通关报关等航运辅助服务形成规模，但过于密集和竞争激烈；而航运保险经纪、航运咨询服务、船舶租赁、海事法律与仲裁等高端服务离国际航运中心建设要求还有巨大差距。通过国际航运综合发展试验区政策平台，目前正加大政策支持、引导力度，营造良好的经营环境，为航运金融与保险、航运经纪、航运法律与仲裁、航运咨询与信息等高端航运服务的发展提供政策平台。积极发展本地和引进国际航运服务企业在上海集聚，从而形成国际航运服务品牌。

5、试点实行国际贸易自由化、便利化政策

以国际航运发展综合试验区为政策基础，上海国际航运中心积极研究和借鉴境外国家（地区）相关政策，其中中国（上海）自由贸易区试点政策是目前最为关键的政策之一。2013年7月，国务院原则通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，在上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山港保税区以及空港综合保税区4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验区（自贸试验区）。

中国（上海）自由贸易试验区将进一步推动国际航运发展综合试验区关于航运的政策和制度创新的功能，进一步延续国务院建设上海国际航运中心的政策，大力推动发展船舶交易、船舶管理、航运经纪、航运咨询、航运金融等各类航运服务机构，拓展航运服务产业链，延伸发展现代物流等关联产业，不断完善航运服务功能。

国际航运发展综合试验区建设的相关对策与建议

国际航运发展综合试验区在政策突破和机制创新等方面取得了较好的成果，但目前有关政策机制依然受到较大的制约，未来应进一步加强政策和机制的创新完善，实施相应的对策。

1、完善和丰富国际航运发展综合试验区的基本内涵

国际航运发展综合试验区作为一个新颖的概念，作为我国及上海国际航运中心创新的机制平台应该具备丰富的内涵和可持续的概念，应根据国际航运中心不同发展阶段的政策机制需求，赋予国际航运发展综合试验区新的内涵和特征。从上海国际航运中心发展实际来看，目前国际航运发展综合试验区在相关航运政策和先行先试内涵已经初步形成，但未来应结合中国（上海）自由贸易区的建设和其他航运相关政策的实施，应进一步完善和丰富国际航运发展综合试验区的内涵，构建适应国际航运中心发展的政策创新和服务平台。

2、加强国际航运发展综合试验区的功能定位

国际航运发展综合试验区是我国独特的“政策试验”机制，是适应我国经济社会转型发展和国际航运中心建设的关键平台。通过国际航运政策试验的模式在经济社会经济转型和航运中心建设过程进行核心经验的积累，对我国航运事业发展进行渐进式改革的一种重要渠道。因此加强国际航运发展综合试验区的功能定位及其试验效应推广十分关键和必要。

国际航运发展综合试验区功能有航运制度与政策的创新功能和航运制度与政策示范功能，国家应对这些功能进行明确或给以适当的增加，以便其能更好的实施和发展。从国际航运发展综合试验区其试验的内容出发，其试验功能重点在于通过特定的试验区域率先发展国际航运产业，在世界经济社会环境发生变化和中国经济社会转型的环境下如何构建我国系统完善的国际航运政策，建设具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

3、形成协调合理的国际航运发展综合试验区建设机制

当前上海国际航运中心软环境提升的最大的阻力来自于体制和机制，国际航运发展综合试验区作为政策和机制的创新平台，应该在航运发展的管理机制上有所创新。国际航运发展综合试验区建设是一项系统工程，涉及到众多监管部门和关联产业，这些部门在上海国际航运中心建设中需要协调行动和形成合力。因此在推进国际航运发展综合试验区发展过程中，需要形成协调合理的建设机制。在针对国际航运发展综合试验区建设机制和管理模式上的创新，也是试验区先行先试的重要内容，也是探索跨部门、跨行业和跨地区行政管理的有益尝试，可以在全国行政管理改革具有示范性作用。

根据上海国际航运中心建设的涉及相关管理机构来看，目前相关机构众多，但监管力量还比较分散，因此需要一个层次较高的综合性总体管理推进机构。为了更有效地推动国际航运发展综合试验区建设和政策机制最有效发挥，避免出现各部门职能交叉，需要整合当前航运相关的管理资源，成立国际航运发展综合试验区统一推进和协调管理机制，从而实现合理配置政策资源的目的。

4、重视国际航运政策研究和借鉴，完善国际航运发展综合试验区政策体系

根据《国务院意见》，构建国际航运发展综合试验区的重要目的之一是借鉴和试点境外国家（地区）国际航运政策，完善我国国际航运政策体系，从而促进上海具有全球航运资源配置能力的国际航运中心的形成。从国际航运业发展经验来看，良好的国际航运政策和高端完善的国际航运服务，控制着航运产业链的基本要素在全球范围内的配置，影响着航运话语权掌控和航运生产力布局。

从当前情况来看，具有竞争力的国际航运政策和现代航运服务的发展水平和世界航运话语权掌控是上海具有全球航运资源配置能力的国际航运中心形成的关键因素。上海航运服务领域的重大突破和优惠便捷的国际航运政策决定了航运相关产业的兴起和发展，也是上海国际航运中心拥有世界航运资源的主动权和话语权，成为具有全球资源配置能力的国际航运中心的重要途径。因此必须重视和加强伦敦、香港、新加坡等境外国家（地区）国际航运中心的关键政策和先进发展模式，同时又要根据自身发展的基础、条件和要求，从而完善国际航运发展综合试验区政策体系，形成具有中国特色的国际航运中心政策框架和发展模式。

5、研究和形成国际航运发展综合试验区发展专项动态规划

国际航运发展综合试验区应该是一个系统的概念和政策体系。但目前国际航运综合试验区的建设和试点政策还相对比较零散，没有形成一个良好合理的系统规划和设计。根据《国务院意见》，国际航运发展综合试验区作为我国国际航运政策先行先试示范基地，将建设成我国航运政策和制度创新“实验室”、“孵化地”和示范区。由于航运政策和机制创新设计方面和部门较多，因此应根据国际航运中心发展需要，制定国际航运发展综合试验区专项规划，并适时动态推进和有规划的开展，从而将极大程度地发挥国际航运发展综合试验区的功能效应，培育形成具有世界先进水准的航运政策与制度创新的体系和模式，形成科学研究和试验的推进机制，针对性突破国际航运中心建设发展的制约性障碍和瓶颈问题，不断形成航运政策和制度创新成果。

（本文为基金项目：国家自然科学基金项目（71102043）。第一、二作者单位：上海海事大学交通运输学院，第三作者单位：上海海事大学经济管理学院）