社会管理创新背景下纠纷的行政解决机制研究

李宏伟　赵勇　刘燕玲

摘 要：行政机关社会管理创新必须完成管理手段和方式上的创新，运用多元化矛盾纠纷解决机制，有效化解社会矛盾，达到案结事了的社会效果和法律效果。为此，应当充分发挥行政机关解决社会纠纷和稳定社会秩序等功能，充分运用行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、信访等机制在解决纠纷中的功能，对现有的相关制度进行整合，使之成为有机联系、相互补充、相互协调的统一体系是至关重要的环节。合理构建纠纷的行政解决机制，创新行政机关社会管理的手段和方式，从源头上解决社会纠纷，化解社会矛盾，确保国家安全、维护社会稳定。

关键词：管理；创新；行政；研究

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2013）-12-0252-02

一、社会管理创新要求行政机关及时解决社会纠纷

2004 年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007 年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”； 2009年全国政法工作电视电话会议提出社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法“三项重点工作”；党的十七届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议再次提出了加强和创新社会管理的历史任务，从而使“社会管理创新”成为摆在实务界和理论界面前的共同课题。传统纠纷解决方式日渐衰落，社会治理与解决纠纷的自然平衡出现不和谐，司法诉讼的困境与社会冲突同时积聚，预示社会治理方式有待改革创新和完善。从中国的政治、社会形势看，社会管理创新的内核是社会治理，重心是社会矛盾的化解和社会风险的防控。通过“诉讼中心主义模式”不可能解决所有的社会纠纷，而行政机关对于大量的纠纷所涉及的专业性、技术性问题及相关法律法规非常熟悉，因而在信息收集、事实判断及相关法律法规理解与运用上要比一般机构甚至法官都有优势。并且行政机关解决纠纷的程序灵活、高效便捷，具有成本优势。无论是“高诉讼率”著称的美国还是严格限制行政权力的德国及日本均日益注重行政性纠纷解决机制的运用，将其作为实现“善治“理念的一种手段。行政机关在推进社会管理创新，社会纠纷解决机制方面具有独特的优势，可以广泛运用行政调解、裁决、仲裁、复议、信访等专门纠纷解决制度，实现多种纠纷解决制度之间的功能相济、有机衔接与融合。总之，对于处于纠纷不断增加的社会转型时期，行政机关妥善协调、调处各种利益关系，有效运用各种纠纷解决方式，建立多元化的纠纷解决机制，化解各类矛盾和冲突在整个国家解决纠纷体系中的作用更显重要。

二、我国行政解决纠纷机制的制度厘清

我国近年来进入了矛盾的多发期，各种群体性事件日益频发，社会管理的任务比以往任何时候都更加繁重，管理难度不断加大。面对此种形势，行政机关解决纠纷制度呈现解决纠纷不力的现状。我国行政机关处理行政纠纷和特定民事纠纷的类型主要有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议及信访制度。探究并克服行政机关解决纠纷各项制度存在的缺陷，以最大限度地发挥行政机关解决纠纷制度的功能是摆在行政机关面前的重大课题。

1.行政调解

现行行政调解能够用调解解决的民事纠纷只能是与行政管理活动密切相关的民事纠纷，违法行为仅仅限于在轻微的限度内，尚不构成犯罪，行政主体的行政行为也不在调解的范围之内。调解范围狭窄阻断了当事人寻求行政调解的途径，也大大降低了行政调解的功能。

2.行政裁决

行政裁决制度在解决纠纷，化解争议上具有高效、简便、成本等方面优势，但由于在制度设计上的不足，其应有的优势还不能充分发挥出来。对行政机关行政裁决授权有法律、法规、规章的授权，也有规章以下规范性文件的授权，授权不规范，相当混乱。行政裁决主体较为分散，没有统一的行政裁决机构，且行政裁决主体缺乏独立性和专业性，裁决程序也很不统一。对行政裁决不服诉讼案件的性质到底属于行政诉讼案件还是民事诉讼案件，缺乏统一的规定。

3.行政仲裁

行政仲裁从范围上讲仅包括劳动争议仲裁和人事争议仲裁，本应是“行政”与“仲裁”优势互补的体现，但是，这一制度更多展现的是其“行政”属性，却很难体现“仲裁”特色。仲裁制度中纠纷当事人在仲裁机构、仲裁员、仲裁程序、仲裁方式的选择上所拥有的意思自治己被行政仲裁的强制性所取代。这种强制性具体表现为行政仲裁是诉讼的前置程序，无论当事人是否愿意，都只能在仲裁之后方可提起诉讼，而且，当事人无权选择仲裁委员会，无权选择法律规范所规定的仲裁程序与规则，无权选择仲裁员，无权选择仲裁方式，总之，争议的双方当事人基本上处于被动地位，毫无“意思自治”而言。

4.行政复议

行政复议制度实施来看，解决纠纷的效果不很理想。由于復议机关存在厌诉的心理，怕做行政诉讼的被告，对于本该对下级行政机关的行政行为作出撤销或改变的决定，常常草率的作出维持的决定。这种“复而不议”的做法使行政复议演变成过场和形式，实际解纷能力与设计者的预期之间还存在着较大的距离。

5.信访制度

信访制度发挥了其民意表达、民主监督、纠纷解决的重要社会功能和积极历史作用，但信访制度严格地说并不是一种特定的纠纷解决程序，在解决政策性或群体性事件中具有突出的作用。行政信访制度的目标依然是颇具政治色彩的“联系群众”和位居其次的权利救济，信访行为的程序性规定依然过于笼统、简单和粗线条，法规的立法着眼点依然在于规范行政信访机构的行为，而非提供一种法律救济手段。

三、我国行政解决纠纷机制的制度构建

行政机关的一项重要职责是协调社会矛盾、解决社会纠纷。现有的行政解决纠纷制度远远没有很好的发挥其应有的功能，为此就要合理设计行政解决纠纷的法律制度，以民众的纠纷及时解决为出发点，形成良好的各项制度相互配合与协调的运行机制。

1.适当扩大行政调解适用范围

扩大行政调解的适用范围，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，在调解组织的职权范围内，都可以由行政机关加以调处解决。使具有专门的行政管理经验，专业知识和法律知识的行政调解机关在当事人的自愿的基础上，能够充分利用自身优势迅速及时地化解纠纷和矛盾，维护社会关系的和谐稳定。为发挥行政调解在纠纷处置中的优势作用，不再将行政调解作为解决某些或某类纠纷的单独解纷方式，而是统一性地规定将行政调解作为行政机关解决纠纷的前置性环节，对其施行予以一定的法律约束力，弥补多数行政调解因当事人事后不履行流于形式的弊病，有效发挥行政调解的功能，节约社会资源，在有效、及时的解决纠纷。

2.制定统一的行政裁决法

现行的有关行政裁决制度中，行政机关只对法律特别授权的少数民事纠纷享有管辖权，已越来越不适应社会发展的需要，迫切需要行政机关更多地参与民事纠纷的解决。行政裁决相关法律规范的冲突可以适用《立法法》中关于冲突规则的解决原则，梳理各个层次立法的问题，与法律、行政法规等上位法相冲突的效力规则进行审查，予以废止、改变或重新制定较为详尽的法律规则，考虑制订统一的《行政裁决法》，从而形成有机统一的行政调解规范体系。扩大行政机关对民事纠纷的管辖范围，建立统一的独立的行政裁决机构，明确行政裁决的法律效力，当事人不服行政裁决提起的诉讼为民事诉讼。

3.保留行政仲裁制度

从2008年制定的《劳动人事争议仲裁办案规则》运行实际情况来看，行政仲裁制度是行政机关解决纠纷的各具体制度中较为完善的，从适用范围、解纷主体、解纷程序等都有较为明确的规定。但行政仲裁制度中的行政成分远大于仲裁的成分，而在能体现仲裁性质的仲裁委员会的构成上，行政机关的主导地位大大削弱了行政仲裁的仲裁属性。有学者提出将行政仲裁纳入行政裁决制度。但是鉴于劳动和人事争议纠纷的特殊性而将其纳入行政仲裁的解纷方式的，行政仲裁在对相应纠纷的解决也确实发挥了很大的作用。

4.创新行政复议制度

行政复议制度遵循对于行政行为合法性和合理性全面审查的原则，对于违反合理性原则的行政行为，行政复议是一种有效的非常重要的救济途径。针对现实中行政复议厌诉的心理而常常作出维持的决定的问题，应适时修改《行政诉讼法》25条的内容，规定经过行政复议的行政争议，对于行政复议机关作出的维持决定，赋予行政相对人可以对复议机关提起行政诉讼的救济权利。从而实现复议机关认真履行复议职责，真正发挥行政复议制度的化解社会矛盾、维护群众权益机制的功能。

5. 以行政信访为补充

尽管行政信访是一项特殊的纠纷解决方式，其有权利救济的功能，但过分强调其权利救济功能，可能诱导当事人竞相提起行政信访，导致行政信访与行政复议、行政诉讼和行政申诉等制度发生冲突，不仅无助于行政信访作用的充分发挥，反而可能削弱其他权利救济手段充分发挥作用。鉴于此，行政信访制度应突出其民意表达、民主监督功能，弱化其纠纷解决功能，只能作为制度化糾纷解决制度的补充制度，而不能作为行政纠纷化解的主渠道。行政信访部门在信访中应引导信访人通过法律途径来解决纠纷，许多可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的事项，应告知信访人申请复议、提起诉讼的权利，既可以实现信访案件的分流，又有利于信访人问题的有效解决。

对于行政机关解决纠纷机制的完善，最为紧要的是将其看作一个相互联系、协调有序的纠纷解决体系，构建以行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议为纠纷解决的主渠道，以信访申诉制度为补充的协调有序、衔接有力、发挥整体合力的多元化纠纷解决机制。

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作者简介：李宏伟，男，保定人，中央司法警官学院副教授。