中国改革已经进入了深水区

冯军

“改革需要摸着石头过河。但摸石头是为了过河。在浅水区能摸到石头的时候可以摸石头，摸不到石头了还非要摸，那就奇怪了。不能把摸石头本身当作一种目的。” 中央党校教授王长江的讲话，引起了会场上的一片笑声。

8月17日、18日，北京的天气酷热难耐。30名国内顶尖政治学家齐聚北京会议中心，研讨“政府创新与政治发展”。在会议中，他做了《中国政治体制改革的路径自觉问题》的发言。俞可平、何增科、萧功秦、王长江、丛日云等政治学学者均参加了这场名为首届中国政治学30人圆桌论坛的会议。

会议开两天，王长江都准时参加。记者坐在他身后，看到他时不时记录其他代表的精彩发言。王长江说，之前从来没有哪个会议能让他“从头听到尾”。会议结束之际，很多代表呼吁，政治学家们应走出书斋，积极发出自己理性、专业的声音。

作为中共中央党校教授、中央黨校党建教研部主任，“党内力主改革者”正是王长江对自己的定位。他的另外一个身份，是第十二届全国政协委员。2013年两会期间，他提交了《建立中央改革委员会，加强对改革的设计和统筹》的提案，建议建立中央层面的改革主导机构—中央改革委员会。王长江认为中国改革已进入深水区，目前当务之急，是加快政治体制改革的顶层设计和路径规划。

8月18日的会后，记者追上王长江，提出采访要求，他欣然答应。他讲话温和，声音细腻，在一副大框眼镜下面，始终保持着嘴角上扬的标志性笑容。

到了政治改革的关键时期

最近一两年，越来越多呼吁政治改革的声音，认为现在到了政治改革的关键时期。您认为呢？

是的，现在到了政改关键时期。因为中国的改革已经进入了深水区。市场经济改革走到一定程度，带来的问题不像过去那么简单，只需要抓住经济发展就行。现在是各种问题盘根错节联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。不去深层次思考这些问题，社会就不能取得进步。

比如说深化市场经济改革，实际上还是一个政府控制和市场发挥怎么结合的问题，涉及到政府和市场各自的边界在哪里。而我们现在总的说来还是干预过多。其他问题也是一样。比如说社会建设可能最初想的就是民生，提高人民的生活水平，保障人们的利益。但是现在看起来，人们的物质利益得到一定保障之后，可能更关心的是公平、参与、知情。这样政治改革的问题一下就凸显出来了。

2008年以来的经济危机带来了我国政府的大量投资，有说法表示，很多领域“国进民退”，对此您怎么看？

政府与市场之间应该由市场起基础性作用，当市场失灵的时候，才由政府进行调控。经济危机本身就是市场的失灵，各国都加强了政府调控。但关键是你调控的目的是让市场经济回到正轨，而不是在市场经济还没有完全起到资源配置的基础性作用的时候，就因为危机而停止市场经济的发展。还是那句话，我国本来就是调控力度比较大的。

也有一些声音，反对政治体制改革。

关键是为什么会出现反对改革的声音呢？是因为对于改革出来的一些结果，有人觉得不满意。这些反对改革的人是对改革本身、对民主本身存在误解。我们不能因为改革效果不尽如人意，就反过头来说改革怎么怎么样，就因噎废食。我们确实在改革过程中出了一些问题，我们的一些尝试也遇到各种瓶颈、障碍，但不能误以为中国不该搞政改。因为不是改革本身错了，不是不应该改革，而是我们改革的路径出了问题。

前段时间，习近平总书记讲了深化改革的几个方面，这表明中央还是希望通过深化改革来解决改革中发现的问题。深化改革这个大方向肯定是不会变的，尽管有这样那样的声音，但是我认为主流声音还是要深化改革。

在您的心目中，有没有一个明确的政改目标？

从中国的现实出发，我对政改的最基本框架还是有一个构想。在我看来，这个目标就是一党领导下的民主政治。它吸收了民主最基本的东西，比如说最大程度地参与、协商民主和全体民主相结合，又比如说政府受到监督、转变成为服务型政府。

我认为在一党控制下，这些目标还是可以实现的。最典型的例子就是新加坡。你不能说它实行的不是民主政治。人家也有竞争，基本的民主要素也都具备了。只不过别的政党没办法跟执政党竞争，但是在人民行动党内部进行充分竞争。

对改革路径缺乏自觉，已经成为阻碍改革的大问题

您在8月18日首届中国政治学30人圆桌论坛上的发言题目是《中国政治改革的路径自觉问题》。您为什么选取政治改革路径这样一个视角？

因为我认为，我们的改革到底选取什么样的路径已经成为一个特别大的问题。在我看来，对改革路径缺乏自觉，已经成为阻碍改革的大问题。

今年两会期间，我作为全国政协委员，提交的提案是《建立中央改革委员会，加强对改革的设计和统筹》。这样一个事关全局的问题，不应该只是某个部门的事情吧？但最后却被归口到了中央编制委员会。你可以想象，结果是什么。只能不了了之。

为什么会出现您遇到的这种情况？

因为我们对于改革，有一种惯性，不是把改革当成一种不寻常的事情、当做一种特例来对待，而是当做政府的一项常规任务，从上面布置下来，一声令下到各个部门。平常工作可以这样，但改革恰恰需要打破既有利益格局。改革是要权衡各部门之间权力配置到底合不合适，权责到底搭配不搭配。结果我们把改革任务直接落到各个部门，让部门自己去想怎么改革。大家想这些部门会怎么改革？绝对没有一个部门会说，我们建议我们这个部门应该取消。

我们有一种不自觉的依赖行政路径来改革的倾向，这种倾向越来越严重，已经成为阻碍改革的大问题。

您说的这种对改革路径缺乏自觉，哪些方面影响了改革？

路径依赖问题带来了若干消极后果。

一是部门利益做大。你让各个部门自己去思考改革的问题，必然导致它的扩权。即使是过去一些没有权力的部门，现在也拼命扩权。比如说，就某种政绩指标进行排名，让各级地方党委和政府忙着跑到它那里去改变自己的排名。如果这样的一种改革再继续推下去，我敢断言，所有没有权的部门都会变着法去扩张自己的权力。

二是降解改革和民主的权威。改了半天，谁都觉得越改问题越多，甚至连改以前都不如，左一道程序右一道程序把大家搞得不胜其烦，回头就产生了对改革的质疑。

三是降解政府的权威。地方、中央之间的权力分配，按民主政治的原理应该是一种博弈的结果。但我们还是那种高度集中的上下服从等级制。这样上面的部门往往可以留下更多的权力，把更多的责任推向下面。其实，政府权威下降已经在基层特别严重，基层干部也特别有意见。

四是助长腐败。部门拥有那么多的权力，自然到处引发“跑部钱进”的现象，导致整个党的公信力下降。

五是部门绑架中央的政策。部门有了改革的权力之后，就要拼命巩固这个权力，会千方百計夸大自己部门的重要性。如果你削弱这个部门，他就说你是削弱党的领导。很多事情，中央都不得不听从它的。

加强顶层设计是政改中的关键

您在很多文章中提到，加强顶层设计是政治改革中的当务之急。

没错。存在对改革路径的不自觉问题，归根结底就是我们缺乏顶层设计。改革是需要通盘思考和规划的。

一提到顶层设计，有些人就认为是回到计划经济时代，设计一个详尽无遗的方案。但我认为政治体制改革的顶层设计绝对不是这个意思，因为这没法设计。政治改革的参与者是人，人是最复杂的动物，你怎么可能事先给他设计好每一个动作每一个具体的环节。

顶层设计只是意味着，一方面要设计将来的目标。第二，要实现这个目标应当遵循怎样的基本原则，比如民主、选择、公开的原则。第三就是边界问题。政改要从国情出发，对我们而言，政改既要保持政局的稳定，又要能够前进，还应该是有序的。就好比把洪水引到一个河道里头，这个河道的边界在哪里、深度怎样，这些必须有所设计。比如我们的目标是一党领导的民主政治，那么首先就不能搞多党制，这种边界必须确定。

就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视“顶层设计”，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。

实际上很多地方政府已经开始了各种各样的行政改革。您认为应该如何处理好顶层设计和地方创新之间的关系？

必须鼓励地方创新，给地方创新以更大的空间，降低他们创新的风险。顶层设计实际上就是搭一个框架，或者说一个平台，在这个平台上面再由地方和基层自己去创造。等他们探索出经验，再一点一点充实，慢慢的改革模式就会形成。

很明显，顶层设计确立的规则等于把地方创新的天花板给打掉了，让他自己在这个平台上去探索。另外，地方在改革的过程中如果由他自己来把握这个边界，他就有很大的政治风险，有些地方改革就这样被叫停了，很挫伤地方积极性。有了顶层设计，就相当于给地方划定了边界，帮他减轻了这个风险。只有上下互动，才能推动中国政治体制改革继续前进。

过去我们强调摸着石头过河。2012年12月31日十八届中共中央政治局就坚定不移推进改革开放进行第二次集体学习。习近平强调，摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的。您如何看待二者之间的关系？

摸着石头过河，是改革开放初期我们党推进改革开放的一个重要方法，也是富有中国特色、符合中国国情的改革开放方法。摸着石头过河，强调在实践中走一步看一步，一边探索一边推进改革开放，既不裹足不前，又不盲目冒进，其实质是坚持一切从实际出发，在实践中获得真知、摸索规律。正是依靠摸着石头过河的方法，我国改革开放先易后难、循序渐进，取得了巨大成就。

但是现在改革已经进入深水区，摸着石头就比较难了，因为摸石头过河是在浅水区的时候，能摸到石头的时候。我强调的是，我们要把“过河”这样一个目标明确化，不能把“摸着石头”本身当目标。改革进入深水区了，摸不着的地方我们只有进行理性思考。我们的目标应该是过河，你有船可坐时，为什么非要摸石头呢？

实际上，地方的探索创新不可能有现成的东西，只能根据地方的情况摸索着前进。即使顶层设计给地方确定了一些目标、原则和边界，但具体的还是要地方去探索。从这个角度理解，“摸着石头过河”仍然不过时。

设立中央改革委员会统筹政改

您认为顶层设计应该如何进行？

实际上改革应该是一种特例，一种应急的机制，要突破旧有格局，就必须在这个格局之上建立一个特殊的机构，就好像应对突发事件一样，建立一个高于执行部门之上的领导小组。只有这样一个更高的组织把这些机构都整合起来，才能协调各个方面的行动。

今年两会我的提案中就提出，中央应该设立“中央改革委员会”。有人认为应该在国务院或者人大常委会下面设立一个机构，但是他们没有把党放进去，因为政府、人大都接受党的领导。政改要考虑全局，要从中央的角度设立一个机构来统筹考虑政府、党的运行、党政关系所有这些内容。所以应该是在执政党的控制下来设置这么一个顶层设计机构。

“中央改革委员会”由30至50人组成，可以是各领域内的专家学者、长期主持全面工作的领导和有经验的老同志、党外人士。他们纯粹负责提交若干套政改方案，然后由中央决定选择哪一套。这样做可以把咨询权、决策权、执行权、监督权分开。

您之前在接受媒体采访时提到，党内民主是顶层设计中的关键一环。

我们的改革路径还是要从党内民主开始。好多人觉得党内民主最多只是党内的事情，还是没有解决国家及社会民主的问题。但是我认为党内民主能较好地包含所有民主的基本内容。我们不可能实行多党竞争，但是党内则可以竞争。比如执政党在某个职位上给大家推荐更多人才供老百姓选择，这样也就有了竞争。最重要的是以此建立权责关系，没有党的推荐和老百姓的支持都是不行的，就把向党负责和向人民结合起来了。党内这些民主因素都可以不断地变成现实，然后将民主一步一步向前推进。

民主肯定是一个大趋势，是随着市场经济发展而必然要发展的。执政党这时候如果有眼光，抓紧时间搞党内民主，老百姓有可遵循的榜样，整个社会的民主也就顺畅地推行下去。否则等到老百姓想要搞民主的时候“各行其是”，特别容易导致无序。就好比洪水到来之前，我们事先挖好渠道，洪水到来之后就能顺着这个渠道流动，那就不是“水害”而是“水利”了。所谓的党内民主就是事先挖好渠道。

目前思想界针对中国改革的争论甚嚣尘上。您的观点是什么？

如果纯粹从学术角度讲的话，我主张还是要用开放的眼光去看待人类文明的成果。许多东西虽然是别国的创造，但我在想，如果邓小平他老人家遇到这个问题会怎么处理？他绝对不会说外国用了，我们就必须在党内国内绝对禁止。他绝对会说什么管用我们就拿来用，什么不管用我们就不去理它。对我们有用的东西，他肯定会说这是人类共有的，不能把他们说成是别国独有的，甚至说成是“陷阱”。如果到处都要小心翼翼地绕开陷阱，那改革还怎么迈开步子？只能是邓小平说的“像个小脚女人一样”走路。