推进铜仁户籍制度改革的思考与建议

陈达新

一、铜仁市开展户籍制度改革的条件分析

1 制约因素：铜仁市与江津、都江堰等户籍制度改革开展较好的地区相比，进城落户的门槛更低，但多年来转户情况并不理想。究其主要原因，一是经济发展相对滞后。2011年铜仁市GDP总量357亿元，不到江津区的一半；财政总收入50.6亿元，都江堰作为一个63万人的县级市，财政总收入就超过80亿元，差距极为明显。二是城市吸引力不强。从城镇化率看：2011年，铜仁市城镇化率为32.7%，全省排名倒数第二，武陵山区排名挂末，大大低于全国平均水平。从城镇规模看：无论是铜仁城区还是各县城，一个共同的特点是：城市规模小、人口少、基础设施落后、竞争力不强。三是社会事业发展相对滞后。与周边市州相比，教育方面，全市78.21万学生只有各类学校1745所，而怀化市70.02万学生有学校2244所，湘西州43.96萬学生有学校1277所，教育资源严重短缺：卫生方面，全市病床总数不足一万张，仅为怀化市的41%，湘西州的74%。此外，保障性住房还难以满足城市低收入人口需要，城乡社会保险还未普及。四是改革的要素资源尚未完全激活。农村产权制度改革特别是土地制度创新尚在探索之中，农村土地资源还未形成资产化，出现城市发展用地严重受限、农村土地一定程度上闲置的状况。五是农民进城顾虑较多。一方面由于土地还未能从根本上变成农民的财产，农民进城后带不走，农民担心进城后丢失财产，导致进城缺乏动力。另一方面目前部分农村人口在就学、就医、计生、社保等方面享受的待遇比城镇人口还优惠，导致部分农民不愿进城。加之近年来国家惠农政策不断增多，部分农民不愿离土离乡。

2 有利条件：尽管制约因素较多，但近年来铜仁市政策机遇好、经济发展快、思想动力足，户籍制度改革具备难得的有利条件。一是国家赋予先行先试的使命。二是铜仁市面临的政策机遇前所未有。从武陵山片区范围看，铜仁市是支持政策较多的地区，除武陵山扶贫攻坚规划外，国发[2012]2号文件、新一轮西部大开发等叠加政策为铜仁市加速发展、后发赶超提供了千载难逢的机遇。三是近年来的快速发展为改革奠定了基础。户籍制度改革必须有较强的经济实力作支撑。近年来铜仁市紧扣“两加一推”主基调和工业强省、城镇化带动主战略，深入实施“构建两带两圈产业体系、推进六个新跨越”发展战略，各项经济指标保持了较高增速。四是一些政策措施的出台为户籍制度改革创造了条件。近年来，铜仁市在深化改革、创新体制机制方面进行了富有成效的探索，农村土地和房屋产权制度改革、农村“三权抵押”金融服务创新工作已启动，《铜仁市农村集体建设用地使用权流转实施意见》即将出台。这些都为户籍制度改革积累了经验、创造了条件。

二、推进铜仁市户籍制度改革的思考与建议

1 科学合理规划，积极稳妥推进。建议按照“统筹规划、积极稳妥、综合推进、以人为本”原则，重点围绕铜仁中心城市、县城和乡镇（集镇），推进“两区一村”户籍制度改革。“两区”指铜仁中心城市及各县的城规划区、各类园区，建议采取吸引与助推方式，强力推进户籍制度改革，引导转户农民向铜仁中心城市、县城和产业园区集聚转移。“一村”指依托乡镇所在地、集市所在地，按照“社区综合体”模式统一规划、建设新村，采取用优惠政策吸引为主的办法引导农民集聚转移。

2 深化产权制度改革，全面激活农村资产。坚持户籍制度改革与农村产权制度改革协同推进，严格按照《省政府关于开展农村产权制度改革试点工作的意见》要求，重点深化三项改革：即农村房屋产权、土地承包经营权和林权改革，让农民既拥有资源，又拥有资产，放放心心进城。建议建立农村土地自愿、有偿、弹性退出机制，对“两区”范围内转户农民的农村房屋产权、土地承包经营权和林权改革，设立3至5年退出过渡期。过渡期内转户农民原来享受的各类优惠政策一律不变，待其实现城镇社会保障和就业保障后，按有偿退出方式一次性给予适当的退出补助，切实维护群众产权收益。对“一村”范围内的转户农民，建议不设过渡期，让群众长期拥有农村产权。其产权由村级集体负责统筹，采取转让、流转、租赁、入股等方式实现城乡资源共享。加快“三权”确权颁证步伐，鼓励和支持金融机构开展“三权”抵押放贷，为转户群众提供资金支持。

3 坚持统筹兼顾，加强制度衔接。一是建议制定铜仁市城乡社会保障体系一体化转移衔接办法。以建立健全社会保障体系为导向，取消城乡社保制度差别，全面推行一体化、多层次、可衔接的社会养老保险制度。建立城乡一体化的多层次医疗保险体系，完善城乡一体化的新型社会救助体系，实行社会保障体系城乡之间的“无缝”衔接。在城乡社会保障体系未形成一体化之前，本着“就高不就低”原则，允许转户农民自愿选择参加城镇或农村的各类社会保障制度，全面解除转户农民后顾之忧。二是建议做好城乡惠民政策衔接。对现有的就学就业、粮食直补、农机具补贴等惠民政策进行清理，制定具体衔接办法，确保政策效应的最大化。三是建议做好计划生育政策衔接。农民转为城市居民后，建议给予5年的生育政策过渡期，过渡期间继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策以及农村计划生育奖励扶助或特别扶助政策。如未能享受城镇居民最低生活保障或未进入城镇职工基本养老保险体系的，应允许长期享受原户籍地农村居民计划生育优惠政策。四是全面落实《贵州省流动人口服务管理条例》，推进户籍制度改革进程。《贵州省流动人口服务管理条例》明确规定居住证持证人享有1 2项权益。建议市直相关部门结合《条例》出台具体细化对接措施，抓好政策的贯彻落实，保障流动人口应有的合法权益。

4 做大城镇规模，提高承载能力。一是提高城镇聚集能力。加快完善铜仁城区和各县城的城镇基础设施建设，尽快拉开城市骨架，做大城市规模，完善城市功能，提高城镇综合承载力，满足转户进城农民基本生活需求。二是建议加大黔东工业聚集区及产业新城建设力度，加快环梵净山“金三角”文化旅游创新区中江口、碧江、松桃、万山核心景区建设步伐，实现玉屏、大龙、万山、碧江、大兴、松桃、江口同城化发展。三是尽快扩大城镇教育和医疗卫生资源。按照城市功能区布局和户籍制度改革总体规划，合理布局学校、医院和社区卫生服务医疗机构，完善教育医疗服务设施，保障转户农民享受优质的教育和医疗卫生服务。四是加大新村建设力度。下决心整合资源，重点抓住国家实施生态移民、农村危房改造、特色小城镇建设、新农村建设等机遇，抓紧规划编制一批新村建设项目，集中力量、捆绑资金推进新村建设，为转户农民集中居住创造条件。五是做大做强城镇产业。加大项目争取和招商引资力度，大力引进带动力强、产业链长的劳动密集型企业，加快发展商贸物流、文化旅游、中介家政服务、金融储蓄服务等第三产业，为转户农民提供就业机会。加大转户农民就业培训力度，引导转户农民到工业园区、中小企业等实现稳定就业。鼓励转户农民自主创业，为其提供政策咨询、创业培训、项目推荐、贷款担保、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。