我国社区卫生服务机构绩效考核系统建设可行性分析

陈 荃，黄 薇，雷行云，胡红濮

社区卫生服务机构是提供公共卫生服务和基本医疗服务的公益性机构，以社区、家庭和居民为服务对象，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，是我国卫生服务体系中的一个重要环节，是公共卫生和基本医疗的双重网底[1]，是政府实施公共卫生政策和管理的主要途径。绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效，是有效的人力资源开发手段，即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的[2]。建立基于信息技术的社区卫生服务机构绩效考核系统，可以为管理机构提供有效的手段，从而提升社区卫生服务机构的整体能力。本文通过梳理社区卫生信息系统建设的理论条件，调查分析我国社区卫生信息化基础及绩效考核系统建设的现实性需求，论证了社区卫生服务机构绩效考核系统建设的可行性，还基于目前我国社区卫生服务机构绩效考核信息系统建设存在的问题提出了有针对性的建议。

1 社区卫生服务机构绩效考核系统建设的必要性

随着医药卫生体制改革的不断深入，国家对社区卫生服务机构提出了更高的要求，明确提出加快社区卫生的发展和综合改革，建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，在管理模式上不断创新，调整支出结构，增加投入，建立健全稳定的城市社区公共卫生服务经费保障机制，在对社区卫生服务机构全面绩效考核的基础上核定补助资金的发放等要求[3-4]。

科学准确的绩效考核是提高社区卫生服务能力和科学管理水平的重要工具，开展社区卫生服务绩效考核可以有效加强对社区卫生服务机构管理的控制，完善服务功能，调动医务人员积极性，提高服务质量和工作效率，体现社区卫生服务机构公益性质，切实使群众受益[5]。

目前，我国社区卫生服务绩效评价停留在手工方式阶段，不仅消耗大量人力物力，而且管理部门难以及时掌握辖区机构的运行状况。又由于考核方案制定复杂，评分标准的设置、考核指标的选择均缺乏科学有效的方法和技术支持，导致绩效考核的效率较低。信息技术的运用能够在提高绩效考核效率的同时，为社区卫生服务的绩效管理提供循证支持。为了切实发挥社区卫生服务的作用，全面提升服务水平，须建立一套及时有效、基于业务数据自动生成的绩效考核系统，为管理部门的财政支付与补贴分配提供科学依据。

2 社区卫生服务机构绩效考核系统建设的可行性

2.1 我国社区卫生信息系统和绩效考核建设的理论条件

2.1.1 国家政策条件 我国自2006年实施了以“深化改革、完善社区卫生服务绩效管理”为核心的一系列政策措施以来，政府对如何创新和完善绩效考核来提升社区卫生服务的质量和水平给予了高度关注。2009年，中共中央、国务院印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》将“实现人人享有基本医疗卫生服务”作为医改的目标，社区卫生服务是实现这一目标的基础和载体，关系到千家万户，是人民群众最关心的民生问题。2010年，卫生部和财政部联合印发了《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》；2011年7月，卫生部印发了《社区卫生服务机构绩效考核办法》，目的在于逐步推进基本公共卫生服务均等化，提高服务质量和工作效率，体现社区卫生服务公益性。

2.1.2 信息化支撑条件 目前信息技术已经逐步渗透到社区卫生服务领域，它规范了社区卫生服务的流程，提高了社区卫生资源的利用率，促进了信息的共享和传递。社区卫生信息系统建设日趋火热，众多的科研机构和软件公司都相继推出了社区卫生服务信息系统软件。社区卫生信息系统是以居民健康档案信息系统为核心，以全科诊疗、收费管理、药房(品)管理等为主要的功能模块，满足居民健康档案管理、经济管理、监督管理和公共卫生信息服务管理等基本需求。

社区卫生的信息系统为绩效考核提供了基础支撑条件。比如北京市东城区利用信息技术，实现了收支两条线下的人工与自动考核相结合的评价机制；上海市闵行区在建立区域卫生信息平台的基础上，实现从基层业务人员到社区卫生服务机构的绩效考核自动化。这些典型的实例也论证了在现有社区卫生信息化基础条件下，社区卫生服务机构绩效考核系统建设的可行性。

2.2 社区卫生信息化及绩效考核问卷调查结果 为进一步了解社区卫生信息化的发展和绩效考核情况，我们选取了部分社区卫生服务机构进行了问卷调查。本次调查选取24所社区卫生服务机构，其中北京市15所，浙江省6所，安徽省3所。所调查的社区卫生服务机构中有19所(79.2%)社区卫生服务机构既建立了社区卫生服务信息系统，也开展了绩效考核工作。

2.2.1 社区卫生信息系统建设情况 对已建立社区卫生信息系统的20所社区卫生服务机构进一步分析，在系统开发方面，由上级行政部门配发的有8所(40.0%)，由软件公司开发的有8所(40.0%)，其余4所(20.0%)直接购买信息系统成品。在系统维护方面，有16所(80.0%)社区卫生服务机构设置了专职的信息管理及网络维护人员，其余4所(20.0%)未设置专职人员进行管理。在数据库建设方面，有17所(85.0%)社区卫生服务机构建立了数据库，数据量大部分处在10 G左右，仅有4所社区卫生服务机构的数据量超过100 G；其余3所(15.0%)社区卫生服务机构未建立数据库。

在数据库内容方面，17所建立了数据库的社区卫生服务机构存放较多的信息类型是门诊费用信息、门诊处方信息、门诊诊疗信息、患者基本信息、统计报表数据及社区卫生财务信息。见表1。

表1 社区卫生信息系统数据库存放数据统计

Table1 Statistics of store data in community health information system database

排序数据类型社区卫生服务机构数量(所)比例(%)1门诊费用信息17100.02门诊处方信息1694.13门诊诊疗信息1588.24患者基本信息1588.25统计报表数据1482.46社区卫生财务信息1164.77住院费用信息635.38临床检验信息635.39住院诊疗信息529.410住院护理信息529.411住院处方信息423.5

在系统功能方面，20所建立了社区卫生信息系统的机构全部实现了健康档案子系统功能，90.0%实现了基本医疗子系统功能，而计划生育技术服务子系统功能仅有5.0%的机构实现。见表2。

表2 社区卫生信息系统功能统计

在系统互联互通方面，95.0%的社区卫生服务机构的信息系统实现了与医保信息系统互联互通，其次是传染病直报信息系统、计划免疫信息系统、区域卫生信息系统、新农合信息系统及妇幼保健综合管理信息系统，仅有5.0%的社区卫生服务机构的信息系统与远程医疗系统进行了互联。见表3。

在信息安全技术应用方面，采用防病毒软件、数据库本地备份、防火墙3项技术的社区卫生服务机构较多，而链路冗余、数据审计以及日志审计3种措施仅有少数的社区卫生服务机构的信息系统采用。见表4。

在身份认证方面，全部20所社区卫生服务机构的信息系统均采用静态用户名密码的方式，仅有1所(5.0%)机构的系统同时采用了身份识别卡认证的方式，均未采用更为安全的动态密码和数字证书等认证方式。

在电子健康档案建设方面，在20所建立电子健康档案系统的社区卫生服务机构中，有19所(95.0%)机构同时建立了个人电子健康档案和家庭电子健康档案，个人电子健康档案建档数为2万～4万份，家庭电子健康档案建档数为1.5万～2万份；其中55.0%的机构采取就诊时实时更新的方式，另有40.0%采取定期手动更新的方式。见表5。

表3 社区卫生信息系统互联互通情况

表4 社区卫生信息系统信息安全技术应用情况

Table4 Applications of information security technology in community health information systems

排序信息安全技术社区卫生服务机构数量(所)比例(%)1防病毒软件1995.02数据库的本地备份1680.03防火墙1050.04数据库的异地备份840.05VPN专网840.06漏洞扫描735.07入侵检测525.08日志审计315.09数据审计210.010链路冗余15.0

表5 社区卫生服务机构电子健康档案建设情况

Table5 Construction of electronic health records in community health service institutions

社区卫生服务机构数量(所)比例(%)建立个人电子健康档案20100.0建立家庭电子健康档案19 95.0 更新方式 就诊时实时更新11 55.0 定期手动更新 8 40.0 其他 1 5.0

2.2.2 社区卫生服务机构绩效考核情况 对22所已开展绩效考核的社区卫生服务机构进行分析，在绩效考核方案制定方面，有14所(63.6%)社区卫生服务机构自行制定，5所(22.7%)由县级卫生行政部门统一制定，2所(9.1%)由市级卫生行政部门统一制定，1所(4.6%)通过其他方式制定。

在绩效考核方式方面，有15所(68.2%)社区卫生服务机构采取通过信息系统辅助收集整理原始数据，人工进行考核的方式进行；其余7所(31.8%)采用纯人工方式进行考核。

在应用绩效考核系统方面，仅有湖州市吴兴区织里镇社区卫生服务中心建设了绩效考核系统。其部署模式采用统一配备的方式，结合社区卫生服务机构管理人员录入与自动从社区卫生服务信息系统获取两种方式来获取数据，并认为目前使用的绩效考核系统功能合理。

2.3 社区卫生服务机构绩效考核系统的现实需求 社区卫生服务机构绩效考核是保障“六位一体”业务、促进电子健康档案发展、维持社区卫生服务稳定顺利推进的有效途径。随着计算机技术、网络通信技术的不断发展，国家对社区卫生服务机构的绩效考核提出了更高的要求。

2.3.1 准确、高效决策的需求 随着社区卫生服务不断的深入和细化、业务数据量不断的增长，面对大量数据和有限的人力资源，快速做出高效决策是亟需解决的重要问题。截至2009年，我国拥有社区卫生服务中心(站)达24 999个[6]，随着农村城市化和城乡一体化的不断推进，社区卫生服务机构数将会稳步增长。卫生行政部门需要借助不断发展的计算机技术和网络技术来组织这些大量信息进行分析和利用，从而更好地监管社区卫生服务机构的运行，并做出准确、高效的决策以促进社区卫生服务的不断发展。

2.3.2 社管中心和社区卫生服务机构进行绩效比较的需求 国外发达国家在社区卫生服务方面有很多经验值得我们借鉴。但由于各国国情、卫生体系和制度不同，社区卫生服务机构的发展仍需不断摸索，探索出一条适合我国国情的、具有中国特色的社区卫生服务发展的道路。兄弟省份或地区以及典型的社区卫生服务机构的优秀做法，是社区卫生服务机构学习的优秀素材。但由于缺乏对这些信息的采集、加工、比较和总结，这些优秀素材的获取困难成为阻碍社管中心和社区卫生服务机构之间互相学习的重大障碍。社区卫生服务机构的绩效考核信息系统将会使这一过程变得省时、省力和高效，并将完善绩效考核闭环回路，满足社区卫生服务运营绩效螺旋上升的需求。

2.3.3 减少考核成本的需求 社会资源是有限的，人们的需求是无限的。党的十六大三中全会重点提到要建设资源节约型社会。国家对社区卫生服务机构进行绩效考核也应本着在达到考核目的的基础上，努力减少人、财、物考核成本。社区卫生服务机构绩效考核信息系统的建设将尽可能降低考核成本。

2.3.4 定期监测业务运行的需求 传统的社区卫生服务机构绩效考核形式一般采用年考核制，考核间隔较长，不利于国家卫生主管部门和社管中心及时了解社区卫生服务机构在运营过程中存在的问题。绩效考核信息系统的建立，将会因其数据采集的便利性，可实行季度考核和月考核的模式，使卫生行政部门和各社管中心及时了解社区卫生服务业务运行。

2.3.5 按主题深入挖掘数据的需求 绩效考核数据中蕴含着信息，信息中蕴含着决策思路和决策依据。运用数据挖掘技术对社区卫生服务机构的绩效考核数据和居民健康档案数据进行深入分析，按主题进行挖掘，提炼出有用的信息，为政府做出重大决策提供依据。

3 我国社区卫生服务机构绩效考核系统建设的建议

3.1 社区卫生服务机构绩效考核系统需求迫切 由于国家对社区卫生服务机构职能划分和功能定位不断清晰，对社区卫生服务机构的服务能力提出了新的要求，因此需要以绩效考核为手段促进社区卫生服务机构的良性发展。为科学、高效、准确地获取考核所需的业务数据以及分析考核结果，因此有必要建设一套集数据采集、数据处理、考核方案设置、考核结果分析等功能为一体的社区卫生服务机构绩效考核系统。

3.2 自动采集业务数据切实可行 目前，大部分社区卫生服务机构都已建立了业务管理信息系统，且这些系统大多以成形产品的形式购置或引进，因此在一定区域内的系统功能和数据之间差异性不大，为绩效考核业务数据的自动获取提供了有利条件。并且由于绝大多数社区卫生服务机构的信息系统均包含了绩效考核所必需的基础数据和业务数据，因此具备了自动采集考核数据的基础。

3.3 系统建设应尽量减少业务系统改造 目前，大部分社区卫生服务机构虽然配备了专职人员负责信息系统的日常维护，但是由于专职人员并未参与系统开发，系统功能升级改造工作还需要实际开发的软件公司负责。因此在设计绩效考核系统时，应尽量减少对业务系统的改造，尽可能利用区域卫生信息平台数据进行考核计算。

3.4 考核方案配置应具备灵活性 目前，社区卫生服务中心的绩效考核方案分两类，一类针对内部员工，一类针对中心整体运行。其中内部员工的绩效考核方案大部分由中心自行制定，中心的整体运行绩效考核方案由市或区卫生行政管理部门出台指导意见，中心再针对本单位的实际情况与上级管理部门商定评分标准。因此，在设计社区卫生服务机构绩效考核系统时，在注重考核方案的可比性同时应强调配置考核方案和评分标准的灵活性。如果有条件，绩效考核信息系统还应能为考核方案和评分指标的设定提供科学翔实的依据。

1 Gliekmanand SW,Petersou ED.Innovative health reform models：Pay for performance initiatives[J].The American Journal of Managed Care,2009,15(10):300-305.

2 陈虾，陶红兵，罗乐宣，等.国内外社区卫生服务经费分配与绩效管理体系的情况和分析[J].中国全科医学，2011，14(6)：1763.

3 中共中央 国务院.关于深化医药卫生体制改革的意见[Z].2009.

4 财政部，卫生部.城市社区公共卫生服务专项补助资金管理办法[Z].2008.

5 卫生部.社区卫生服务机构绩效考核办法(试行)[Z].2011.

6 卫生部.中国卫生统计年鉴2012[M].北京：中国协和医科大学出版社，2011.