试论公交都市规划建设

文/中国公路学会公路规划分会 赖怀福

试论公交都市规划建设

文/中国公路学会公路规划分会 赖怀福

人均GDP达到3000美元，在经济学上是一个重要的发展临界点，意味着经济发展逐步进入快速成长阶段，在这一时期往往出现大都市区迅速形成并扩大，产生人口过密现象。地价高涨、交通拥挤、远距离通勤、生活环境恶化等城市问题更加严重。

我国在2008年底达到人均GDP3000美元，当时虽然遭受国际金融危机影响，但在增加投资、拉动消费的政策推动下，特别是在2009年国家出台鼓励居民购买小排量汽车优惠政策后，加快了小汽车进入居民家庭的步伐。小汽车成为人们首选的机动化个体交通工具，并迅速在城市得到普及。到2012年底，全国民用汽车保有量达到1.2亿辆，其中私人小汽车5308万辆，私人小汽车年增长高达22.8%。由于小汽车主要集中在城市内使用，加快了城市汽车交通量增长，特别是城市中心区的交通拥堵现象，已经从北京、广州、深圳等超特大城市开始向其他一线甚至二线城市快速蔓延。为了应对日益严峻的城市交通问题，并能正确有效地处理这些问题，2011年11月交通运输部发出《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》，将选择30个城市作为国家公交都市建设示范试点，为全国其他城市的公共交通发展积累经验。

“公交都市”概念

“公交都市”是一个比较新的词汇。目前还很难找到比较权威的并能够被学界普遍认同的“公交都市”定义。根据笔者的认知，对“公交都市”的概念，如果仅仅从字面理解，“都市”一般是对具有重大影响力的规模巨大的城市而言，这类城市大多是国家的主要城市。在我国的城市分级中，中心城区非农业人口要达到100万以上才算特大城市。因此“公交都市”可理解为公共交通方式占交通主导地位的特大城市。这里讨论的公共交通方式主要是指旅客运输方式。

“公交都市”通常是在研究高密度地区的公共交通问题时才出现。在人口低密度地区，交通流密度较小，道路容量有条件让小汽车交通方式有较大的发展空间，公共交通的地位和作用对城市的影响并不显著。但在高密度地区，交通流密度大，道路容量难以满足，公共交通对城市影响变得十分突出，且在都市区尤其明显，如果没有高品质的公共交通支撑，小汽车的大量使用很容易出现城市交通拥堵现象，使城市机动化水平下降，并将严重影响居民生活和城市发展。

公交都市建设目标

（一）城市公共交通方式

城市内公共交通可按运输工具类别划分成几种不同方式，主要公交方式有：地面公共汽车、无轨电车及单节有轨电车、地面轨道（包括高架轨道）、地下轨道（地铁）等等。公共交通工具都具有载客量大的特点。出租汽车可以作为公共交通的辅助方式，可以作为大容量公共交通的补充，能够满足小客运量及一些特殊的服务需要。

（二）公共交通的服务性能

公共交通使用的运输工具性能差异很大，不同的运输工具适应客流量也会有较大差别，因此不同运输工具的服务性能存在较大差异，适用范围也各不相同。公共交通的服务性能大致可分为：低性能、中等性能、高性能三类。影响公共交通服务性能的最重要因素是运输工具占有的“路权”。

“路权”是公共交通运输工具获得使用道路的权利。路权大致可分为三类：A级路权、B级路权、C级路权。A级路权具有完全独立路权；B级路权是有部分独立路权；C级路权是混合交通道路。

1、低性能公交服务

在混合交通道路上行驶的公交车辆有公共汽车、无轨电车、有轨单节电车，这些公交车辆与其他非公交运输车辆混合使用道路，都属C级路权公共交通，也是最常见的普通公共交通服务。这类公共交通因受混合交通影响，运营速度低，到站时间难以确定，可靠性差、竞争性很低，更不具有与小汽车出行相比的竞争性。但这种低性能公共交通服务，具有投资低，建设周期短，易扩展和改进的特点，是公共交通网络的最基本构成，它承担普遍公共服务的责任。

2、中等性能公交服务

中等性能公交是有B级路权的地面公共交通，如快速公交（BRT）或称准快速巴士。具有B级路权的公共交通，享有部分独立的道路使用权利，为此必须对道路进行部分或全部隔离，以免被其他车辆侵占。故其投资要比普通C级路权的地面公交高得多，建设周期也会长一些。但它与普通公交相比服务性能有较大提高，比普通公交的速度快、运载能力提高、可靠性也提高，安全性好，且乘坐舒适，乘客易于识别，对乘客吸引力比较高。

3、高性能公交服务

A级路权公交属高性能公共交通。具有A级路权的公共交通方式，主要是轨道交通，如地面轻轨、城际轨道、地下轨道（地铁）。轨道交通投资大，建设周期长，能满足大客流量需要，对城市形象的影响较强，也是城市机动化水平的象征。轨道交通一般使用电力牵引机车，具有起动速度快，车次间隔短、准点，可靠性好，运载能力大，能满足大客流量交通需要的特性。且其安全性好，乘客换乘方便时间短，具有较高的竞争力，对乘客有较强的吸引力。

（三）小汽车交通方式与公共交通方式比较

1、小汽车与公共交通有各自的长处与短处

随着经济发展及居民消费水平提高，私家小汽车出行方式被广泛使用，这是社会进步的体现，也是经济发展到一定水平后的必然社会现象，世界各国无一例外。小汽车作为个性化交通工具，出行灵活机动，能够“门到门”，极大地提高了社会机动性，被全社会广泛接受。但是，使用小汽车占用社会资源较大，特别是道路资源和能源占用量大，且对环境负面影响大。经济发达国家的实践证实，道路的扩张或高速公路（或快速路）并不能解决小汽车交通量的增长需求。小汽车的大量使用常常造成城市道路拥堵、污染严重、居住环境破坏，并使城市机动化水平大打折扣，损害了都市经济社会的可持续发展。另外，小汽车乘客容量小、使用成本高，开车出行还常常会受停车位制约。因此，小汽车比较适合于分散的低密度地区的个人交通。

公共交通工具载客容量大，能够很好地满足大客运量的交通需求，是公众通用的交通方式。虽然公共交通无论是基础设施、车辆（交通工具）、站场以及与之相配套的系统与设施建设和维护都需要花费大量的时间、财力和物力，但是经济性好，污染小，比较符合节能环保要求，乘客使用公共交通花费也较小。因此公共交通方式的高投资，要与较大的客流量需求相匹配效益才明显，适合于高密度人口地区。都市人口稠密，出行需求相对集中，为公共交通的发展创造了基础性条件。

2、影响都市居民选择出行方式的主要因素

都市居民对交通出行方式的选择，通常是根据自身的条件、社会交通供给（服务）情况，经过综合比较而确定的。如果排除对小汽车限行之类的行政管制条件，对于有能力购置小汽车的都市居民而言，是选择小汽车还是公共交通出行方式，一般来说主要取决于从出发地至目的地全过程的经济性、速度、方便性、可靠性等四个方面的综合比较结果。

其中，经济性方面相互比较的内容，主要是所需花费的金钱数量多少；速度方面相互比较的内容，主要是行驶速度或总体花费的时间长短等；方便性方面相互比较的内容，主要是出行到车站的距离，乘车换乘次数，换乘距离和方便程度等；可靠性方便相互比较的内容，主要是乘行的准点率，公交车辆间隔时间是否可靠等。其他方面的因素，如舒适性、安全性、节能环保等方面相互比较都属于次要比较因素。

因此，要使都市居民偏向选择公共交通出行方式，公共交通就必须在经济性、速度、方便性、可靠性四个方面与小汽车有可比性。经济快速方便可靠是公交都市规划建设内容的最重要选项。

（四）公交都市建设目标

“公交都市”是提高城市机动性的一种城市交通发展模式。应该把建设一个高性能的公共交通网络服务系统作为公交都市建设的目标要求，没有高性能的公交服务，解决都市中心城区交通拥堵问题只会是一个美好空想。低性能的公共交通系统是根本不能解决交通拥堵问题的，只会在都市出现公共汽车与小汽车共堵现象，“与其堵在公共汽车里人挤人，不如堵在小汽车里更舒服一些”，这些就是都市居民面对交通拥堵宁可无奈地选择小汽车，而不乘普通低性能公交的结果。

对于公交都市的建设目标，笔者认为最主要目标有两个：一是解决中心城区的交通问题，主要是交通拥堵，用公共交通替代小汽车出行；二是解决公共交通服务不足问题，为公众特别是低收入者出行提供便利，建立公交普遍服务。

要达到上述两个目标，必须建设一个有竞争力的有吸引力的具有比较优势的高性能的公共交通服务系统。“有竞争力”就是与小汽车出行相比较，要与小汽车出行相竞争；“有吸引力”就是符合公众意愿，与居民对公共交通的要求相一致，公众愿意选择公共交通；“有比较优势”就是在道路使用权、政府财政资金投入等等方面都具有与小汽车相比较的优势，真正把公交优先落到实处。

需要强调的是，建设公交都市并不是要取代小汽车，而是要建立一种有利于城市可持续发展的有效的替代小汽车出行的交通模式。公共交通服务性能的提高和改善，可以“替代”而不是“取代”小汽车出行，这将极大地提升城市机动性和宜居性。只有这样才能够从交通出行源头解决城市交通拥堵问题，使都市居民能够自愿选择公交方式而不是被选择，更不是强制取代个人小汽车出行。

公交都市规划建设的要点

公交都市的建设目标与普通城市的公交系统建设是有差异的，普通城市公交建设主要是解决公共交通服务的“有”“无”问题，公交都市建设除此之外还强调对小汽车的“替代”，更注重公交服务性能的高标准。

（一）公交网络结构框架

公交都市需要建设一个有竞争力的高性能的公共交通系统，这种公共交通网络结构大体应该是，以A级路权交通方式为骨架，B级路权交通方式为主体，C级路权交通方式为基础的公交网络服务系统。为公共交通提供最大可能的路权，特别是在城市交通量大的路段，遵循把公共交通从交通拥堵中分离开来，“给公交让路”“交通拥堵不堵公交车”的规划建设思想，是公交都市建设成功的决定性要素。

（二）核心建设内容

交通是居民生活方式的一个组成部分，居民有选择交通出行方式的自由。为了吸引和引导居民自觉地选择公共交通出行方式，公共交通必须具有比较优势和吸引力，公交都市建设就要符合居民对交通方式选择的内在要求。人们对出行交通要求，第一位的就是希望花费最少的时间就能到达想要去的地方。因此，公交都市在硬件建设上，要围绕提高公交方便性、速度、可靠性（准点率）指标为核心建设内容。

通勤交通也是公交都市规划建设需要解决的重点内容之一。由于城市是资源高度集中，劳动就业岗位富庶之地，劳动力向城市聚集与城市土地的大规模扩张，是我国城市化进程的必然结果。但由于受土地价差制约，大量普通劳动者居住在远离中心城区的地方，要使远距离通勤者特别是低收入者，能够使用公共交通比较快捷地到达中心城区就业成为可能。

（三）分阶段实施

由于30个示范试点城市虽然基本上是各省会城市或经济比较发达城市，但因东中西地区经济差异较大，省会城市间公共交通服务需求差别较大，许多城市的A级路权公共交通建设还是比较远期的事。另一方面，公交都市建设是一个规模庞大的系统工程，需要花费较长的时间和较大强度的资金投入，特别是A级路权的公共交通建设，投资大建设周期长。为此，建议公交都市示范工程建设分两步走，分阶段提出不同的发展目标更切合实际。第一阶段以提高现有公共交通的服务能力为主；第二阶段以提升公共交通性能为主。

第一阶段主要建设任务，重点是整合并提升现有公共交通网络，优化线路与运营组织、升级服务手段，抓紧B级路权的快速公共交通（BRT）规划建设，使BRT成为公交网的主体，达到公共交通服务有较大变化目标。

我国除北京、上海、深圳、广州等少数城市已有一定数量规模的地铁线网外，许多公交都市示范试点城市的轨道交通还处于起步建设阶段，远远没有形成规模能力。现有的公交服务主要依靠的是低性能的地面普通公共汽车。在公交都市建设的第一阶段，科学整合并重新组织现有公交服务资源，充分利用和移植现有科技成果提升公交服务能力是必须的，同时加快BRT建设，可以在较短期内实现公交服务的较大变化。但是，在BRT规划建设时特别需要注意，如果经论证在规划期能够满足轨道交通适应客运量要求的线路，就应着手建设轨道线，不要轻易选择以BRT作为过渡方案，这是国外BRT提供的有益经验。

第二阶段的主要建设任务，应以A级路权公共交通建设为主，并做好不同公共交通方式之间衔接，尽快形成A级路权公交服务主骨架网，使公共交通服务性能有质的改变。

建设“公交都市”的挑战与建议

我国已进入城镇化发展阶段，针对城市发展与小汽车之间的冲突，道路拥堵、空气污染不断升级，特别是对雾霾天气的反复出现，公众的认知已不断趋向理性。建设宜居城市需要有高品质的公共交通作为基础的思想已经逐步形成社会共识。当前正是城市公共交通规划和管理升级换代的最佳时期，但是对公交都市建设的复杂性艰巨性长期性认识不足也同时存在。

（一）公交都市建设是城市政府的事，不是交通部门能够单独或主导完成

有效的政府管理机构是公交都市成功的关键因素之一，这是国外公交都市的成功经验。公交都市建设是个系统工程，需要由交通运输、土地利用、城市规划、公安交通、财政等多个行政主体负责的子系统组成，只能由城市人民政府负责，各部门各负其责才能完成。交通运输部关于公交都市示范工程通知中虽然明确要求，“成立由城市人民政府负责，交通运输、发展改革、财政、规划、建设、公安、国土等相关部门共同参与的组织协调机构”。但是由于对公交都市建设的艰巨性认识不同，有的城市仍将建设公交都市任务完全落实在交通运输部门。

由于长期以来我国政府各部门之间习惯独立行事，缺少协商机制及相应制度约束，因此，细化各部门间的协调规则和明确的责任，根据公交都市建设内容要求建立各部门之间能够相互角色转换的灵活机制显得尤其重要，可以避免部门权限冲突造成行政效率损失和协调成本的提高。特别是交通运输部门与土地利用、城市规划、公安交通部门之间要有相互协调和角色转换机制，以及明确的责任分担。

例如，在公交都市规划建设过程需要交通部门与城市土地利用部门之间的密切结合和协调，以及明确的各自责任，形成紧密的互动关系。一方面交通部门规划设计公共交通系统时，要有效地服务于现有城市形态，同时土地管理部门要配合交通规划有效控制城市中心区土地利用，克服交通条件改善带动的土地升值诱惑，避免人口过度聚集。另一方面，虽然公交规划设计能为蔓延式扩张的城市提供合适和良好的公交服务，但在城市土地扩张时，要有利于公共交通的发展，要求土地规划沿着公共交通服务走廊集中发展混合用地社区，土地规划部门甚至可以强制规定，未来城市发展必须集中在离轨道交通车站一定范围的规划区内，以利A级路权的高性能公共交通的规划建设和发展，使之成为主流交通方式，达到公共交通引导城市发展目的。在公交都市规划建设过程中，交通规划和土地利用规划需要不断地互动，不断地相互协调和相互支持。宜居城市就是土地规划与交通规划密切结合以及实行相一致的公共政策结果，这些是交通部门不能够单独或主导完成的。

（二）尽快制定标准规范，指导规划建设

公交都市规划的编制还是薄弱环节（有的还是空白），虽然有些城市先期已编制过城市公交规划、综合交通规划等等，但这些规划是否可以替代公交都市规划尚待评估。对公交都市规划思想、规划原则、规划目标是否需要统一规制，还有待进一步思想认识。

公交都市规划必然会涉及都市的长期发展规划、土地利用规划等等基础性规划。公共交通规划又会涉及城市内外、城乡之间、地面与地下、汽车与轨道、重载与轻载、机动与非机动等多种交通运输方式，每种运输方式又都会涉及道路或轨道、站场与枢纽、运输工具、运输线路、衔接与换乘、信息服务、维护、运营、管理等等诸多问题，以及相互间的工程建设标准协调等等。可见公交都市规划是一个比较复杂的系统，编制规划存在一定的难度。目前政府管理部门还没有出台规范的规划编制办法，对编制规划的内容、方法，规划程序、审查等都还没有制定相关规章制度。建议对公交都市规划编制办法做出具体规定，以保证规划成果能够达到一定的水准，也有利于考核、比较。

（三）科学设定考核评价指标

在我国建设“公交都市”还是一个新鲜事物，国内还没有一个成功的公交都市样板可供参考。由于对“公交都市”概念还没有一个清晰的权威的定义，“公交都市”也没有特定的衡量标准，在对公交都市的认识理解不相同时，对公交都市示范工程建设目标、评价指标选择会产生不同结果。设置评价指标首先需要对公交都市建设目标有一个基本共识，借鉴国外成功的公交都市案例经验，笔者建议评价指标应涵盖公交服务普遍性与公交性能两个方面，有条件的还应增加公共交通对城市可持续发展的影响评价。

提高公共交通服务供给能力与报务性能两者缺一不可。交通“限行”是计划经济时代“粮食不够发粮票”的简单的管制式行政方法，已不适用于现今的社会管理。新任政协主席俞正声在今年两会期间明确表示，解决交通难题不能老是靠限行、摇号，这些都不是治本之策，由此彰显了本届政府领导改革社会管理行为的决心。发展生产力，提高供给能力是改革的核心思想。提高公共交通供给能力与服务性能是解决城市中心地区交通拥堵的根本途径，只有建立在高性能公交系统的条件下，才能找到公共交通与小汽车之间的平衡点，再辅助实行一些对小汽车出行的限制措施，如提高中心城区停车费、道路通行费、限购、限行等，绝不应该主次倒置，这些经验被许多公交都市证实是行之有效的。

对于公交都市的评价指标值设定，由于30个示范城市规模不同，形态不同，发展阶段不同，城市路网交通流量不同，建议根据城市人口密度、居民可支配收入、小汽车保量、公交客流量变化特征等对公共交通发展有重大相关性的条件，梳理成几种类型后设置不同的考评指标值进行分类指导，特别是公共交通出行占全部机动化出行比率这类关键性指标值的设定。一般来说人口密度低、交通流量小的地方分担率可定低一些。反之，人口密度大，道路交通压力大，公交分担率指标值应设定高些才行，不能一刀切。

公共交通方式分担率的考核，应该是居民出行对交通方式的自由选择结果，而不是在限购限行条件下的无奈选择结果。建议对城市公共交通乘客测评满意度的评价，把城市居民选择公共交通方式的自由程度，作为该评价考核的重要内容之一。

（四）重视决策咨询和社会专项宣传

公交都市的建设在国内还是新生事物，与通常意义的公交优先政策落实是有区别的。各地对示范工程的认识理解都不相同，着力点也不同，规划建设目标各异，最终效果会有很大不同。产生这些问题的原因与交通部门这方面相关专业人才不足，具有公交都市专业知识的专家少，有公交都市建设实践经验的专家更少有直接关联。建议设立一个技术咨询小组，作为示范工程技术顾问。技术咨询专家除具有城市公共交通专业技术知识外，还必须实际参与公交都市建设，能够在建设实践与充分调研的基础上，围绕公交都市示范工程建设的核心问题，不断推出新的解决方案，为示范工程排困解难。

公共交通和城市交通拥堵问题都是全社会关注的热点，公交都市的建设关系居民的切身利益，需要利用媒体进行广泛的宣传和互动，提高公众对解决城市交通中复杂问题的兴趣，并对解决方案给予支持。特别是在规划建设中常常会有一些取舍，容易引起社会敏感和争论，需要及时地进行专项的宣传互动。虽然在关于开展公交都市示范工程通知中明确要求加强宣传报道，但有的宣传活动还是需要有专项经费支持才行，建议在财政预算制度下明确公交都市专项宣传经费的来源。（转自《交通战略与规划》）