新精神活性物质的滥用危害与防控问题研究:以构建我国禁毒防控体系为视角

张 黎，张 拓

（中国人民公安大学，北京 100038）

根据公安部于2013年“6·26”国际禁毒日公布的消息，截至2013年3月底，全国累计登记吸毒人员已达213.48万名，其中滥用合成毒品的为83.41万名，占总数的39.1%；同时，近三年的吸毒人员数据显示，滥用阿片类毒品人员占比由70%降至60.6%，滥用合成毒品人数由30%升至38%［1］。近年来，为遏制合成毒品的发展蔓延势头，全国禁毒部门按照国家禁毒委员会的统一部署，不断强化预防宣传教育、缉毒执法、易制毒化学品管控、禁毒国际合作等防控措施，取得了明显成效。

然而，当我们把目光集中在合成毒品危害及防控对策时，游离于国家管制的精麻药品之外的新精神活性物质（NPS）异军突起，大大增加了禁毒工作的艰巨性和复杂性。面对新精神活性物质的挑战，许多国家采取了立法和监管措施，力求建立相关机制，应对新精神活性物质对公共健康构成的威胁。①参见：《国际麻醉品管制局2012年度报告》，第29页。因此，我国禁毒部门应当将密切关注新精神活性物质的滥用问题，并将新精神活性物质防范问题作为我国禁毒防控体系建设的重点内容。本文将从新精神活性物质的概念厘清入手，分析总结新精神活性物质的危害现状和滥用潜力，并以构建我国禁毒防控体系为视角，提出针对新精神活性物质实施监测预警和临时管制措施，防止引发更为严重的合成毒品滥用问题。

一、新精神活性物质的概念与特征

（一）新精神活性物质的概念厘清

新精神活性物质与精神活性物质和毒品之间，既相互联系又存在区别。界定新精神活性物质的概念时，须先厘清该三者彼此之间的关系。

首先，精神活性物质与毒品的关系。精神活性物质是指能够穿越血脑障壁并且主要作用于中枢神经系统，进而对感觉、情绪、知觉、意识、认知和行为做出改变的化学物质。①参见：维基百科http://en.wikipedia.org/wiki/Psychoactive_substance#cite_note-bushbook-1。学理上通常将精神活性物质分为两大类，一类是为法律规定所列管的，如由各国法律所管制的麻醉药品和精神药品，也即毒品；另一类是法律规定管制之外的，如酒精、烟草等。因此，精神活性物质的范畴应当包括毒品在内。此外，精神活性物质的概念多来自学术领域，通常没有法律的明确规定，而毒品的概念则由法律明确加以界定。例如，我国《禁毒法》第2条规定了毒品的定义:“本法所称毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因，以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”我国立法中并无关于精神活性物质的规定。

其次，新精神活性物质与精神活性物质的关系。近年来，国际禁毒机构在描述新的毒品滥用形势时，提出了新精神活性物质（New Psychoactive Substances，以下简称NPS）的概念。联合国毒品与犯罪问题办公室（United Nations Office on Drug and Crime，简称 UNODC）将新精神活性物质（NPS）定义为：在《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的管制之外，无论是以纯净物还是制剂的形式被滥用，都将给公共健康安全带来威胁的物质。②参见：联合国毒品与犯罪问题办公室《2013年新精神活性物质的挑战》，第iv页。国际麻醉品管制局（International Narcotics Control Board，简称INCB）认为，新精神活性物质（NPS）属于不受制于国际管制措施但其作用类似于受管制药物的滥用物质，其中列入了新出现的滥用药物，还列入了未必是新的但最近日益遭到滥用的物质。③参见：《国际麻醉品管制局2012年度报告》，第29页。从字面含义来看，精神活性物质可做广义与狭义两种理解：广义的精神活性物质既包括原有的精神活性物质，也包括不断涌现出来的新的精神活性物质；而狭义的精神活性物质则与新精神活性物质相对应，指酒精、烟草等传统意义上的精神活性物质。从国际禁毒机构的相关表述中可以看出，禁毒领域中的新精神活性物质更加特定化，专指新近出现的或者先前已经出现但新近被滥用的精神活性物质，而且其尚未被国家规定为管制药品。

最后，新精神活性物质与毒品的关系。从药物作用机理上讲，新精神活性物质（NPS）与毒品一样具有较强的成瘾性，滥用后会对人的生理和精神状况造成损害。从法律层面上讲，新精神活性物质与毒品又有着本质区别，毒品是由国家规定管制的麻醉药品和精神药品，而新精神活性物质尚未被纳入法律规制视野之中。许多具有显著精神活性特征的药物都是在出现较为严重的滥用问题后才被有关国家作为毒品来管制。例如亚甲二氧甲基苯丙胺（即MDMA，摇头丸的主要成分之一），1914年由德国默克药厂投入生产销售，起先被作为食欲抑制剂和战时兴奋剂，直至1980年代中期才被美国列为管制药物；又如盐酸二氢埃托啡，1991年在我国上市时依照第二类精神药品管理，随即产生滥用问题，直至1999年才列入麻醉药品严格管理；再如氯胺酮，本属静脉全身麻醉药物，20世纪末在我国开始出现滥用现象，2001年我国规定依照第二类精神药品管理，后滥用问题不断扩大，2004年才列入第一类精神药品管理。新精神活性物质在实质上就是已经初步形成一定的现实危害或滥用潜力，但尚未被法律规定为毒品的物质，它属于从精神活性物质向毒品过渡的一种中间形态。这也是我们关注和研究新精神活性物质的原因所在。

综上所述，笔者从我国禁毒实践出发，对新精神活性物质的概念作如下界定：所谓新精神活性物质，是指尚未被我国规定管制的能够使人形成瘾癖，其滥用问题已经对公共健康安全造成现实危害或潜在威胁的精神活性物质。这一概念与前述国际禁毒机构给出的定义不完全一致，前者依据我国毒品管理制度，后者则属于国际毒品管制的范畴。新精神活性物质概念的引入，有助于我们更加全面和深刻地认识毒品滥用问题，尤其是当前合成毒品种类层出不穷、滥用人群数量迅速攀升等现象的原因。

（二）新精神活性物质的特征

新精神活性物质具有以下三方面特征：

1.新精神活性物质不在国家管制药品之列。NPS不属于国家规定管制的麻醉药品或精神药品，因而不属于毒品的范畴。生产、加工、销售、运输、进出口以及使用NPS的行为，均不会触犯国家的禁毒法律制度。由于各国规定管制的精麻药品的种类不尽相同，导致NPS的种类也有所不同。以卡西酮类药物中的卡西酮和甲卡西酮为例，我国早在1996年便将其列入国家管制的第一类精神药品中，但在其他未予列管的国家则属于NPS。尽管NPS不属于毒品，但因处于精神活性物质向毒品过渡的一种中间形态，可以视其为一种“准毒品”。面临日益严峻的毒品、易制毒化学品的滥用和走私贩运问题，许多国家的禁毒执法部门已忙得焦头烂额，根本无暇顾及正在酝酿发酵的NPS问题。

2.新精神活性物质的滥用危害潜力较大。NPS与国家规定管制的麻醉药品和精神药品相似，容易在社会上形成较为严重的滥用危害。一方面，NPS的兴奋和致幻作用能够吸引毒品消费人群。例如：合成卡西酮具有与苯丙胺类化合物相似的兴奋作用，能够提高心率和血压［2］；哌嗪类物质mCPP能够产生与MDMA相似的兴奋与致幻效果［3］。另一方面，NPS具有较强的药物依赖性，容易被滥用成瘾。药物成瘾是一种以强迫性觅药、无限制用药、中断用药后出现戒断症状为典型特征的慢性复发性脑病［4］。滥用NPS同样会出现上述成瘾症状。随着国际社会对非法贩运精麻药品活动的打击力度不断增强，一些犯罪分子将目光转向与精麻药品相似的NPS上来，通过制造、贩运NPS继续牟取巨额利润。

3.新精神活性物质变种翻新速度很快，合成方法简便。NPS并非固定不变的几类或几十类物质，其翻新的速度远超乎我们的想象。虽然无法知晓市场上NPS的全部类型，但专家推测这类物质估计已有上千种。①参见：《国际麻醉品管制局2012年度报告》，第29页。诚然，NPS中会存在一些从天然植物中提取的物质（如鼠尾草），但是大多数NPS都是由人工合成的。主要表现在：其一，许多NPS的最初合成时间较早，只是由于我们知之甚少，一直处于“休眠”状态。一旦不法分子发现其药物依赖性、掌握其合成方法，其被滥用的危险性将会被大幅度提高。例如，合成卡西酮（MDPV）最初合成于1969年，2007年首次作为NPS在德国出现，近几年由于其独特的致幻作用被人们称为“丧尸浴盐”。其二，NPS不仅包括已经被合成出来的物质，还包括大量正在被合成的物质。在毒品管制措施日益加强和毒品消费需求不断膨胀的合力作用下，促使毒品犯罪分子不断找寻新的NPS。其三，很多情况下，制毒者将某种管制药品的分子结构稍作改动，就会合成出一种与原药品相似的NPS，也即我们所说的策划药（Designer drugs）。例如苯乙胺的分子核心有8个位置可以进行替代（如图1中R1到R8），每一种变化都会产生新的物质。毒品犯罪分子正是利用NPS变种灵活、合成简便的特征，不断推陈出新，以加重禁毒立法和执法活动的艰巨性和复杂性。

图1 苯乙胺类NPS的分子结构

二、新精神活性物质的主要类型与滥用危害

（一）新精神活性物质的主要类型

如上所述，新精神活性物质（NPS）是由精神活性物质向毒品转变中的过渡形态。NPS的种类范围在不断变化，新的种类不断涌现，部分种类因滥用危害严重而被某些国家列管为毒品。联合国毒品与犯罪问题办公室在《2013年新精神活性物质的挑战》中，列举了当前国际上危害形势最为严峻的七类NPS，具体如下：②参见：联合国毒品与犯罪问题办公室《2013年新精神活性物质的挑战》，第3-18页。

1.合成大麻素（Synthetic Cannabinoids）。大麻是典型的天然毒品，无论是大麻树脂还是大麻油，其有效成分均为四氢大麻酚（THC）。近年来，虽然大麻的成瘾性一直遭到质疑，大麻合法化运动不断兴起，大多数国家包括我国在内仍然将大麻及其制品规定为毒品。2004年起，各国逐渐在一些标为“草本兴奋剂”的药物中发现合成大麻素，其药力作用高于THC。

2.合成卡西酮类（Synthetic Cathinones）。卡西酮是一种在阿拉伯茶中发现的生物碱，在化学结构上与苯丙胺类药物相似，服用后会产生强烈的兴奋和致幻作用，是国际管制的第一类精神药品。自20世纪80年代末起，国际毒品市场上不断出现人工合成的卡西酮类物质，以甲卡西酮最为典型。

3.氯胺酮（Ketamine）。氯胺酮与国际管制药品苯环己哌啶（PCP）关系密切。PCP在20世纪50年代作为静脉注射的麻醉剂被研制出来，但后来因具有强烈致幻作用而被禁用。1962年，作为PCP的替代麻醉剂，氯胺酮被研制合成。氯胺酮同样具有致幻作用，其滥用问题日益显著。

4.苯乙胺类物质（Phenethylamines）。苯乙胺类物质是指一类被证实具有精神活性和兴奋效果的物质，包括1971年《联合国精神药物公约》中管制的苯丙胺、甲基苯丙胺和MDMA等，然而其中囊括的物质远不止这些。例如1974年，美国化学家舒尔金通过对麦司卡林①麦司卡林（Mescaline），通用名称为三甲氧苯乙胺，苯乙胺的一种衍生物，是从仙人掌科植物中提取出来的一种生物碱，也可在实验室人工合成。麦司卡林为致幻剂，能产生精神病火魔你精神病行为。参见：肇恒伟，关纯兴.禁毒学教程［M］.沈阳：东北大学出版社，2009：68-69.进行环上取代反应，合成出具有强烈致幻作用的衍生物“2C-B”（即2，5-二甲氧基-4-溴苯乙胺，俗称“六角”)。

5.哌嗪类物质（Piperazines）。哌嗪类物质通常被形容为“失败的药物”，源于其中一些物质曾被制药公司们评估为潜在的治疗剂但却从未真正投入市场。哌嗪类物质中最知名的是苄基哌嗪（BZP），其一直被作为一种新精神活性物质而滥用。近二十年来，mCPP、TFMPP、MBZP、pFPP等新精神活性物质已被证实出现在毒品市场上。

6.植物源类物质（Plant-based substances）。植物源类物质是源自某些天然植物的新精神活性物质，当前主要流行的为阿拉伯茶（Khat）、卡痛叶（Kratom）和鼠尾草（Salvia divinorum），均具有精神致幻作用。

7.其他新精神活性物质（Miscellaneous substances）。其他新精神活性物质是指无法归入上述各类物质但同样具有滥用潜力的新精神活性物质。主要为氨基茚(Aminoindanes)、PCP类物质（Phencyclidine-type substances)和色胺（Tryptamine）。

上述七类物质是国际苯丙胺类兴奋剂市场上能够见到的NPS的主要类型，其中部分NPS已经被陆续纳入我国《精神药品品种目录》中予以管制，如卡西酮、甲卡西酮、甲基甲卡西酮、氯胺酮、2C-B等。

（二）新精神活性物质的滥用危害

UNODC所确定的上述新精神活性物质已经在全球范围内形成不同程度的滥用危害。这些NPS有的已经被部分国家列管为毒品，有的则游离在各国毒品管制措施之外。毒品犯罪分子利用各国毒品管制活动的滞后性和差异性，不断发掘推出新的NPS，并通过制造和贩运活动推广到世界各地。根据UNODC发布的《2013年新精神活性物质的挑战》，目前世界上80个主要国家中有70个出现了NPS，其中大洋洲2个、非洲7个、美洲11个、亚洲19个、欧洲31个（如图2、图3所示）。

图2 全球新精神活性物质出现情况

图3 各大洲新精神活性物质出现比例情况

总体来看，新精神活性物质的滥用危害主要体现在以下四个方面：

1.多以合法外衣掩盖毒害实质，骗取和吸引人们吸食使用。近年来，在世界范围内，随着禁毒宣传教育活动的广泛普及，人们对毒品的主要种类和滥用危害已经有了较为全面的了解，识毒、拒毒、反毒的意识和能力普遍提高，制毒、贩毒、吸毒等涉毒行为的风险大大提高。越来越多的毒品犯罪分子将“商机”转向NPS：一方面，他们宣称NPS不属于法律所禁止的毒品，骗取人们“合法”地随意滥用这些在实质上有毒害作用的物质；另一方面，他们依托原有的毒品流通和消费市场，向吸毒人员兜售更为“安全可靠”的各种NPS，培育发展NPS的滥用人群。例如：将某种NPS冠以“特制药物”、“草本兴奋剂”、“研究化学品”和“合法兴奋剂”等称谓，并在产品包装上标明“不提供个人消费”，已达到吸引眼球、刺激消费的目的。然而，滥用NPS对身心健康造成的损害不亚于毒品。例如，以合成大麻素为主要成分的某种新型香料毒品，使用该物质经常出现的临床症状有高血压、晕厥、心动过速、幻觉、精神错乱、低钾血症、癫痫和惊恐发作等，有些并不是吸食大麻时所具有的典型临床症状；此外，吸食这类新型香料毒品还可引起药物依赖性和精神分裂症的发生［5］。又如，临床观察表明，吸食合成卡西酮的最普遍症状是焦虑，小到轻微焦虑大到严重的精神疾病［6］。此外，滥用NPS还存在一定的死亡率，例如：发生在斯堪的纳维亚地区的一些死亡案件与苯乙胺类NPS“蜻蜓”（Bromo-Dragonfly）有关［7］。2004年到 2008年之间，欧洲报道了6起与吸食哌嗪类新精神活性物质有关的死亡事件［8］。

2.从受管制地域流向非管制地域，寻找和开拓消费市场。新精神活性物质的非管制性是一个相对的概念。当NPS受到某些国家或地区的管制时，其在相应的地域范围内就会成为毒品，但在没有实施管制的其他地域则依然为NPS。毒品管制的地域性差异会造成这样的局面：毒品犯罪分子盯住部分国家和地区在毒品管制范围上的漏洞，寻找制造、贩运NPS的避风港。NPS由受管制地域贩运至非管制地域后，有关国家或地区之间因为在法律制度方面存在差异而影响情报交流和查缉行动的协作效果。所以，NPS总是以规避法律管制为导向，呈现出从受管制地域向非管制地域流动的态势，进而带动NPS消费市场的不断拓展。氯胺酮在20世纪末便流入日本、泰国和中国香港地区，随后在东亚和东南亚形成严重滥用问题，但目前仅中国大陆及香港、台湾地区将氯胺酮作为毒品予以管制，其他周边国家和地区仍将其作为NPS看待，例如印度。印度现已成为世界上氯胺酮的主要出口国之一，2005年我国山东、广东和香港警方联合破获一起特大跨国走私贩运氯胺酮案件，缴获超过1吨的产自印度的氯胺酮［9］。

3.滥用初期危害性不易察觉，最终可能引发严重公共健康问题。“沾染毒品可以被视为是一种堕落的嗜好，一种不幸的痴迷，一种逃避；或者可以被视为是对幻觉和无名兴奋的追求。”［10］滥用毒品危害后果的发展往往呈现出“荷塘效应”：某种毒品在滥用初期，尝试者更加关注毒品对自身需求的迎合性，而忽略或者回避该种毒品的滥用危害潜力，滥用毒品的危害作用因滥用人数较少而未能引起广泛关注；当滥用问题积聚并突破“临界点”时，原先处于隐形状态的公共健康和社会问题最终全面爆发，所形成的社会危害已呈现出难以扭转的严重态势。以日本为例：1919年日本化学家阿雄贺多首次合成了甲基苯丙胺，二战期间日本军队配发军需品“猫目锭”（以甲基苯丙胺为主要成分）以解除士兵疲劳并强化战斗力，二战后苯丙胺类药物在日本大量合法销售；据资料记载1945年至1952年间，日本有5%～10%的民众吸食苯丙胺类兴奋剂，吸食人员高达200万人以上，遍布各个年龄段和各个阶层；滥用毒品引发的公共健康和社会问题随即爆发，1946年至1950年间日本急剧上升的刑事案件和精神病大多与吸食苯丙胺类兴奋剂有关，因滥用毒品出现精神障碍者推定有20万之多［11］。1951年日本政府颁布《觉醒剂取缔法》，禁止包括苯丙胺类兴奋剂在内的觉醒剂的生产、销售和使用。然而，在庞大市场消费需求的刺激下，日本苯丙胺类兴奋剂的制造和贩运活动从此转入地下，毒品滥用问题仍在继续。

4.影响滥用者的辨认与控制能力，极易引发危害公共安全的严重后果。随着全球化、科技化、信息化程度的不断提高，社会生产、生活的各个领域均处于一种巧妙设计的状态，任何领域的任何环节出现问题都可能引发严重后果。可以说，人类社会已经步入充满不安全因素的“风险社会”阶段，高危作业人员或者公共事务管理人员发生公共安全事故的风险相对较高。如果这些人员滥用毒品，其辨认和控制能力可能因NPS的直接作用或稽延影响而改变，所实施的行为将对公共安全造成严重威胁。据不完全统计，2012年1月1日至2012年4月15日间，全国共发生因滥用合成毒品导致的各类肇事肇祸案件106起，其中交通肇事类37起（占34.9%），伤害他人类37起（占34.9%），寻衅滋事类21起（占19.8%），自伤自残类7起（占6.6%），侵财类4起（占3.8%）。①作为统计依据的106起案件均由笔者通过互联网渠道公开收集而成，其中滥用毒品的种类主要为冰毒（占67.9%）、氯胺酮（占17.9%）和冰毒片剂“麻古”（占10.4%）。其中，因滥用合成毒品导致交通肇事、伤害他人、寻衅滋事等影响公共安全的案件所占比例加起来竟高达89.6%（如图4所示）。事实表明，NPS滥用后对公共安全造成危害绝不亚于合成毒品。一方面，某些NPS会在滥用者脑中形成奇幻景象，并促使其在现实中做出极其异常的行为，甚至发生恶性伤人案件。2012年5月26日，美国迈阿密发生举世震惊的“啃脸事件”：一名裸体男子趴在老汉罗纳德·波普的身上疯狂啃食其脸部，后来这名男子被怀疑吸食“浴盐”（主要成分为合成卡西酮）［12］。另一方面，NPS滥用行为已从普通民众蔓延至军队等特殊行业，可能酿成更为严重的危害后果。2011年10月20日，美国海军宣布将开除64名吸食或传播毒品“Spice”（合成大麻素）的水兵，其中49人来自执行下葬乌萨马·本·拉丹任务的航空母舰“卡尔·文森”号。美国海军第三舰队司令、海军中将杰拉尔德·比曼对此评论说：“海军对滥用毒品的政策简单而明确，就是零容忍……吸毒置生命和任务于危险中，降低部队的敏捷和士气。”［13］

图4 因滥用合成毒品导致肇事肇祸案件分类统计（2012年1月1日至2013年4月15日）

三、新精神活性物质的防控问题

（一）联合国关于防控新精神活性物质的倡导

在毒品犯罪分子的眼中，NPS为他们提供了逃避法律制裁的诸多优势。目前毒品的销售渠道丰富多样、贩运途径四通八达，毒贩们便直接将NPS置于其中进行贩运与销售。航空贩运与邮递贩运位居贩运方式前列，紧随其后的是陆路和海上贩运。②参见：联合国毒品与犯罪问题办公室《2013年新精神活性物质的挑战》，第53页。虽然互联网网络是主要的分销途径，但是吸食人员从特殊商店、当地街角的商店、杂货店和DVD租赁商店都可以买到新精神活性物质［14］。此外，由于能够使不法分子以虚假的身份面对数量巨大的潜在“客户”，网络已成为NPS的主要传播平台。应当说，目前NPS的制造、贩运和滥用问题已经形成不小的规模，业已成为全世界共同面临的现实威胁。

NPS的危害形势已经引起了联合国禁毒机构的重视。2008年9月，联合国毒品与犯罪问题办公室（UNODC）启动“全球合成毒品监测：分析、报告、趋势项目”（Synthetics Monitoring:Analyses,Reporting and Trends，简称“SMART”项目）,旨在为成员国提供合成毒品的预警信息。项目实施中证实，合成毒品危害实质上是NPS危害形势的延伸，只有将预警工作提前至NPS防控上来，才能更加有效地控制毒品危害。因此，联合国麻醉药品委员会（Commission on Narcotic Drugs，以下简称“麻委会”）于2012年3月通过一项决议，鼓励各成员国分别或集体采取果断行动，处理由新精神活性物质构成的威胁。2013年，UNODC应麻委会的要求对“SMART”项目进行升级，专门制作关于NPS的年度报告《2013年新精神活性物质的挑战》。此外，《国际麻醉品管制局2012年度报告》中也特别强调了NPS危害的严重性，并向各成员国提出NPS防控措施方面的倡导。

联合国对NPS防控的倡导建议包括两个方面：建立预警系统和完善管制措施。首先，建立预警系统。联合国建议在全球、区域和国家三个层面上建立NPS预警系统：在全球层面，要以UNODC为枢纽，通过参与实施“SMART”方案为重要途径，建立全球NPS预警系统；在区域层面，麻管局承认欧洲毒品和毒品致瘾监测中心在NPS防控问题上发挥的主导作用，特别是设立欧洲预警系统的做法。①参见：《国际麻醉品管制局2012年度报告》，第30页。其次，完善管制措施。联合国建议各国将管制措施分为法律管制措施与非法律管制措施。一方面完善NPS法律管制，将其危害性降至最低，如制定临时性管制法案等；另一方面，设立非法律管制措施，如“一般性”分类法、“类似物”分类法和“紧急分类”的程序，在国家主管机构对有关精神活性物质进行全面评价之前不致让公众遭受不必要的危险。联合国还倡导各成员国要根据具体情况合理协调预警系统与管制措施，有效应对NPS带来的挑战。

（二）新精神活性物质对我国禁毒防控体系形成的挑战

近年来，新精神活性物质的滥用和制贩问题已在我国初见端倪，并引发国际社会的关注。首先，合成卡西酮类和氯胺酮等精神活性物质在我国大陆、香港、台湾地区均已被列管为毒品，但其滥用问题日渐严峻。2011年山西省长治市首次发现合成毒品4-甲基甲卡西酮的滥用情况，且滥用人群高达500多人［15］。2012年11月24日晚，香港荃湾区一名“90后”青年疑吸食新兴毒品“浴盐”后突然发狂袭击一名中学保安员，随即紧咬附近一名夜归少女颈部，后被大批警员到场围捕制服［16］。2012年，我国大陆氯胺酮滥用者已高达160424人，占毒品滥用总人数的7.6%。②参见：国家禁毒委员会办公室《2013年中国禁毒报告》，第25页。2013年3月，我国福建警方侦破一起公安部督办的特大涉台走私毒品案件，查获企图运往台湾的氯胺酮1.07吨［17］。其次，我国大陆和香港地区陆续出现尚未被管制的新精神活性物质的贩运问题。2011年8月，济南市公安机关侦破一起制贩毒网络案，抓获涉案犯罪嫌疑人42名，缴获各类毒品一大宗，其中就包括新精神活性物质“K2”（主要成分为合成大麻素）［18］。2012年6月1日，香港警方在元朗区首次搜获30克“K2”，市值约2万元［19］。最后，中国及周边国家的NPS制造问题已引起国际关注。《国际麻醉品管制局2012年度报告》中强调:“有越来越多的证据表明，在中国和印度，正在制造许多新的精神活性物质。麻管局促请中国和印度两国政府调查这一事项，并采取果断行动，防止在其领土上制造新的精神活性物质。”

目前我国禁毒防控体系由禁毒宣传教育、禁吸戒毒、毒品与易制毒化学品管制、禁毒堵源截流、禁毒情报与缉毒侦查等工作组成。其中，毒品与易制毒化学品管制无疑是构建禁毒防控体系的基石，能否有效遏制各类合成毒品滥用问题的滋生与蔓延，将成为当前及今后较长时间内我国禁毒防控工作的重点任务。我国《禁毒法》第19条、20条规定对毒品原植物种植实行特许制度，第21条规定对麻醉药品、精神药品、易制毒化学品的相关活动实行许可制度。《麻醉药品和精神药品管理条例》第3条中规定：“上市销售但尚未列入目录的药品和其他物质或者第二类精神药品发生滥用，已经造成或者可能造成严重社会危害的，国务院药品监督管理部门会同国务院公安部门、国务院卫生主管部门应当及时将该药品和该物质列入目录或者将该第二类精神药品调整为第一类精神药品。”《易制毒化学品管理条例》第2条中规定：“易制毒化学品的分类和品种需要调整的，由国务院公安部门会同国务院食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门和海关总署提出方案，报国务院批准。”从中可以归纳出我国的毒品管制流程呈“监测—评估—决定是否管制”三阶段式，但并未将新精神活性物质纳入管制渠道，未能前瞻性地研究毒品滥用蔓延的根源性问题。如果我们不对新精神活性物质开展预先防控，待其发展至滥用较为严重时再进行管制，便会错失防范与遏制合成毒品滥用的最佳时机。

（三）关于建立我国新精神活性物质防控机制的建议

我国禁毒法律制度中尚未针对新精神活性物质进行明确规定，但禁毒部门已经在关注新精神活性物质的制造、贩运和滥用问题，并积极参与UNODC组织实施的“SMART”项目。为防患于未然，必须建立相应的新精神活性物质防控机制，以遏制新精神活性物质滥用的发展态势，掌控新精神活性物质向流行毒品过渡的演化进程，从而更好地建设和完善我国禁毒防控体系。笔者认为，应通过下面两个途径建立我国新精神活性物质防控机制。

1.完善关于新精神活性物质防控的法律制度。具体而言，可先由公安部、卫生部、商务部等部门联合制定部门规章，统一规范新精神活性物质的定义、种类范围、监测管理机制；待新精神活性物质的监测与管理措施施行一段时间后，进一步调整新精神活性物质与麻醉药品、精神药品和易制毒化学品之间的关系与界限，待时机成熟时由国务院制定《新精神活性物质管理条例》，针对非法制造、贩卖、运输、进出口新精神活性物质等严重违反条例的行为设定行政处罚和刑事处罚，将新精神活性物质防控正式并入我国毒品管理制度中来；适时修订《禁毒法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等法律，将《新精神活性物质管理条例》中确立的法律责任内容增补进去。此外，当某种精神活性物质某段时期内突然爆发制贩和滥用问题时，可由公安部等有关部门制定规范性文件予以临时管制。

图5 我国新精神活性物质监测管理机制运行图

2.建立全方位、多层次的新精神活性物质监测管理机制。我国禁毒部门应当响应联合国禁毒机构的倡导，建立具有监测、预警、评估、管制等众多功能环节的综合性监测管理机制（详见图5）。

首先，监测环节。我国禁毒部门应当依托禁毒情报技术部门和其他相关部门，联合启动毒品和新精神活性物质的滥用监测工作，并将其与毒品和易制毒化学品非法贩运的监测工作有机联系起来，以全面系统地掌握国内外毒品滥用的动态情况。

其次，预警环节。我国应当密切与国际禁毒组织及区域性禁毒组织的联系，相互提供和分享新精神活性物质的监测信息并及时予以反馈，建立起国际、区域和国内三个层次的预警机制。其中，区域预警机制对随时掌握我国及周边国家和地区新精神活性物质的变化尤为重要。我国可以借鉴欧盟的经验，依托东亚次区域禁毒合作谅解备忘录（MOU）、上海合作组织（SCO）等有关国际禁毒合作事务的区域性组织，在亚太地区范围内建立新精神活性物质预警系统。

再次，评估环节。评估结果是决定是否对新精神活性物质予以管制、予以何种管制的重要依据。NPS的评估工作应由多学科领域的专家来共同完成，评估标准应采用国际通行的标准。

最后，管制环节。管制环节包括临时管制和最终管制两个部分。由于评估NPS的危害性需要一定时间，禁毒部门可根据事态紧急程度决定对某种NPS采取临时管制措施，待该种NPS的评估结果生成后再决定是否予以最终管制。无论评估结果是否需要进行最终管制，临时管制措施在评估结果生成时即刻解除。一旦某种NPS经评估做出最终管制，其便正式进入麻醉药品和精神药品的列管渠道，成为下一种管制毒品。

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