治安冲突管理的基本理念与策略

孙 静，石 永

（中国人民公安大学，北京 100038）

冲突现象是普遍存在的，就像波兰社会学家甘普罗维兹所说的那样，自古以来冲突状态就支配着人群生活，社会的生命是一串冲突的循环。治安冲突是社会冲突的一部分，随着我国社会转型的推进，各类社会矛盾日益凸显，因治安问题引发的冲突也随之不断增多。认识和化解治安冲突，需要公安机关转变思维，结合时代特点，在社会管理创新的背景下，灵活、科学运用冲突管理的基本知识来解决现实中的矛盾与问题。

一、冲突管理的基本理念

（一）两种不同的冲突观

长期以来，存在这两种截然不同的关于冲突的观点，这两种观点决定了对冲突采取不同的管理方法与策略：

第一种是消极的冲突观。这一观点认为冲突不是什么好事，意味着某些地方出错了。为了组织的发展，必须要消除冲突。引起冲突的人，一定受到了情绪困扰，不然他不会犯这种错。为了消灭冲突（从而也就一劳永逸的解决问题），必须处理这些人［1］24。简言之，这一观点认为冲突与良好的社会秩序的行为是对立的，而解决冲突的方法，就是消灭冲突中的一方。

第二种是积极的冲突观，这一观点自上世纪60年代开始流行于世。该观点认为：冲突是不可避免的，但未必是有害的；某些冲突甚至能够促进组织（机构）的健康发展，如刺激良性竞争；不管什么样的冲突，总能找到处理办法使损失降到最低，同时收益最大［1］24。这一观点认为，对冲突的解决不再是简单的消灭冲突制造者；而老观念认为，冲突的制造者就是恶的，是必须根除的麻烦。事实上，冲突的制造者也并不是表面上看起来的那些人或事，一个冲突的产生往往有着更深的根源，比如，民众针对化工厂的设立可能造成的污染而以集会、游行的方式表示抗议，甚至引发群体冲突。按照老的观点有两种处理方式：关闭化工厂或者压制人民的意见和反抗（也即消灭冲突的一方），但这种看似简单有效的作法却可能带来更多的问题。这是一个利益问题，应该尝试对双方均有利的解决方式，而这通常能够找到。

积极的冲突观以科塞的功能冲突理论和达伦多夫的辩证冲突理论为基石，对冲突的认识更具建设性，其基本观点是：

1.冲突无处不在

冲突充满了人类社会的整个历程，面对不可避免的冲突，应从积极的角度来认识它。

2.冲突包含建设性冲突和破坏性冲突

弗雷特·简特指出：“破坏不是冲突，它只是冲突的一种后果，是冲突的外在表现。冲突产生益处的概率要远大于冲突潜在的破坏作用。……冲突可以让人们发现问题，然后逐步地解决。在洪水之后，人们才知道修堤筑坝的好处；在庄稼歉收之后，人们来年才更愿意使用肥料；在病倒之后，人们才更关心健康。”［1］105冲突包含着建设性冲突与破坏性冲突，冲突的升级，是由于破坏性冲突压倒了建设性冲突。因此，冲突管理就是要努力寻求有效的途径，运用技巧抑制冲突的破坏性，而发挥冲突的建设性。冲突不都是消极的，即使面对消极冲突，唯一有效的方式也只能是通过寻找合适的处理办法来化解、减缓冲突，实现冲突双方的共赢。

3.冲突是一个动态的过程

冲突不是静止的，它有一个发展变化的过程。在对冲突基本理论研究的基础上，许多学者构建了冲突过程的若干模型。例如，J.B.托马斯在1976年提出了关于冲突过程的模型，认为冲突的历程可分为挫折期（Frustration），认知期（Conceptualization），行为期（Behavior）和结果期（Outcome），结果又可以导致新的挫折和冲突的循环［2］9。罗宾斯具体地指出冲突的过程主要有五个阶段:潜在对立、认知介入、冲突意向、冲突行为和冲突结果［3］338。有关冲突的过程，虽然许多学者提出过不同的见解和论点，但普遍认同冲突是一种动态现象，也是一连串的发展过程。冲突处理不当，会影响到未来的互动关系。因此，对于动态发展的冲突，每个阶段的管理策略都存在区别。

总之，新的冲突观开始从分析、认识冲突的浅层次的冲突观上升为力图化冲突为共赢的积极冲突观。这一观点认可并接受冲突存在的现实，不把冲突视为是单纯消极的和一成不变的事物，而是从冲突发展的过程中把握冲突的变化并寻求介入的机会，这无疑对于冲突管理更具指导意义。本文所谈及的就是建立在这样一种积极的冲突观念之上的冲突管理。

（二）冲突的内涵

“你所要的，也是我所想要的。”弗雷德·简特以一句简单的话点明了冲突的本质——冲突是一种包括稀缺资源、目标差异和挫折的利益的对立［4］199－201。从社会学意义上看,冲突是一场争夺价值以及稀有的地位、权力和资源的斗争,敌对双方的目标是压制、伤害或消灭对方［5］357－366。需求性矛盾的存在是冲突产生的最本质的原因。

刘俊波从对政治冲突的研究入手，认为冲突的内涵必须包含三个要素:冲突各方都意识到追求的目标具有不相容性，各方表现出敌视态度并通过损毁对方的行动来追求自身的利益，最后导致行为体之间的对抗。第一，目标的不相容性是冲突的本质。只有双方或多方之间存在目标上的不相容性，才能构成冲突的基本内核。第二，双方或多方基于不相容目标表现出竞争性态度或行为。如果有一方通过行动追求利益，就会危及到另一方的利益，这构成了冲突的条件。第三,双方或多方的竞争行为导致了结果上的对立，从而形成了冲突的实际状态［6］。

（三）冲突管理的内涵

对于冲突管理尚没有明确的定义，国外学者认为，对“冲突管理”的内涵可以从广义和狭义两方面来理解。广义而言，冲突管理完全可以囊括冲突的整个周期，包括冲突预防、冲突避免、冲突遏制、冲突转化和冲突化解［7］21。从狭义上讲，冲突管理关注的应是对冲突进行限制、调解或者遏制，但无必要予以解决［8］386，如“冲突管理是一种处理公开冲突并防止和缓和冲突升级的方式”［9］。在此，冲突管理只被视为冲突应对战略（包括冲突预防、冲突管理、冲突解决）中的一个阶段，用以衔接冲突预防和冲突解决这两个阶段，三者是一个连续统一体，冲突管理的作用在于补救冲突预防的失败，并为冲突的解决准备条件。沃勒斯丁更声称:冲突管理主要是针对冲突的暴力方面［7］21，也即冲突管理的目的是为了抑制冲突的升级并进而转破坏性冲突为建设性冲突。

国内的学者马新建也认同对冲突管理应有广义和狭义之分。他认为广义的冲突管理应当包括冲突主体对于冲突问题的发现、认识、分析、处理的全过程和所有相关工作。狭义的冲突管理就是以冲突中的意向行为和冲突中的实际行动以及反应行为作为研究对象，研究冲突的内在规律，应对策略和处理方法技巧，以便有效地管理好实际冲突［10］。

本文所探讨的治安冲突管理是狭义的冲突管理——如何对冲突进行限制、调解或遏制，这也是公安机关发挥主要作用的一个阶段。“治安冲突管理”这一术语的使用是为了强调应以冲突管理的理念与方法来积极应对当代越来越复杂的治安问题。

二、治安冲突的内涵与特征

（一）治安冲突的内涵

关于治安冲突，目前尚不为学术界关注，也没有明确的定义，但它却是现实中普遍且重要的一种社会冲突。我们认为，治安冲突是社会冲突在治安领域的表现形式，是指在各类利益主体之间产生的、对社会治安领域造成或可能造成较大冲击、需要公安机关及时干预和适当处置的社会冲突。我们可以从以下几个方面来把握治安冲突的内涵。

1．治安冲突是各类利益主体之间产生的社会冲突

关于冲突的双方和内容，学者有不同的观察角度。从冲突的内容来说，理查德·佩廷格认为，冲突是目标之间、观念之间、利益之间、情感之间的冲突［11］469。但彼德·康戴夫认为冲突包括利益、情绪、价值观三个构成要素，三个要素之间虽然有区别，但利益常常是冲突的实质性（真实性）内容［12］7。因此，冲突实质上是利益之争。冲突的双方，实际上就是不同的利益主体之间的冲突。因为，无论是目标、观念、情感，还是利益、情绪、价值观，都需要通过主体的人来表现出来。这些不同的利益主体之间的冲突，既可以是政府各部门之间的冲突、政府与社会的冲突，也可以是社会组织之间、市场组织之间的冲突；既可以是集团之间的冲突，如群体性事件；也可以是个人之间的冲突，如邻里纠纷、家庭内部因财产分割、赡养老人引起的纠纷等［13］4。

2．治安冲突是对社会治安领域造成或可能造成较大冲击的社会冲突

发生在利益主体之间的社会冲突，从冲突采取的方式来看，可分为辩论、口角、拳头、决斗、仇杀、械斗等［13］4。虽然激烈程度不同，但对社会治安领域有可能造成较大冲击的冲突都应列入管理范围。

3.治安冲突是需要公安机关及时干预和适当处置的社会冲突

不同于其他社会冲突，治安冲突是需要民警出面协调、调解或需要调动警力维持秩序、适当处置的一类冲突，公安机关（民警）是冲突的管理方。

（三）当代治安冲突的特征

1.表现形式的多样性

当代治安冲突不仅包括传统的婚姻家庭、赡养、宅基地等纠纷，随着社会转型的急剧加速，因工厂倒闭、工人下岗、征地拆迁、矿产山林的归属、环境污染、安全生产、交通事故等引发的纠纷也日益增多。据统计，近几年在民警参与处理的治安冲突事件中，权益类和民生类占了70%，不同阶层之间围绕经济权利的利益冲突日益增多。

2.处理的困难性

治安冲突往往不是某一类单一原因的冲突，而是多种原因的综合产物，这就决定了处理的困难性。主要表现在定性难、化解难这两难上。鉴于处理的困难性，对治安冲突预防仍是关键；这与冲突管理的理念是一致的，即：最好的冲突管理是不发生冲突，防患于未然。

3.转化性

治安冲突的转化性表现在两个方面：一是因非治安因素引发的治安冲突呈上升趋势；二是小争端处理不当易引发大规模冲突，譬如因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物的情况，如调解不及时、处理不当会引发大规模冲突事件，这在农村尤为明显，需要有关部门的重视与关注，避免悲剧的重复发生。

4.规模化趋势明显

基于对既有社会分配制度不满而产生的集体无理性的社会冲突日益增多，最典型的是群体性事件。这也与社会转型期的矛盾错综复杂有关。应该看到，正是民众的利益诉求长期不能得到满足为治安冲突的规模化打下了“坚实”的基础，一旦遇到矛盾纠纷不能在短期内得到有效的调解，导火索被点燃，一批本来与事件并不直接相关的人员可能由于对社会早已心怀不满而参与其中，引发群体性事件。

5.暴力冲突增多

处于社会结构中不利地位或弱势的群体在利益冲突中采取极端行为的情况增多。

三、积极冲突观下治安冲突管理的理念与目标

（一）积极冲突观下治安冲突管理的理念

1．正视冲突并积极寻求治理之道

有学者提出，无论对于个人还是国家，抑或是组织，在应对不确定的未来之时，对冲突进行管理都是一种聪明的投资。发生冲突并不可怕，也是难以避免的，但任何冲突都有一个从小到大的发展过程，如果放任冲突的发展升级，则必然导致失败。治安冲突往往起始于一些看似微不足道的问题，冲突从小到大的发展变化正是各方行动所导致的结果，因此，冲突管理在协调各方行动、抑制冲突升级方面发挥着重要的作用。比较典型的是2010年的“阿拉伯之春”，一个小贩的命运撼动了北非五国的政局。小贩与执法官之间的常见冲突在不断升级的过程中，本来有无数次和解的机会，但各层官员都没有做足冲突管理的工作，任由冲突激化。在党的十七届四中全会上，胡锦涛总书记对新形势下维护社会和谐稳定提出了新的更高要求，即要高度重视和正确处理新形势下人民内部冲突，深入开展冲突排查化解工作，努力把冲突控制在基层，解决在萌芽状态，防止群体性事件发生，防止各类冲突叠加升级。

2．以冲突管理促建新制度

每一次冲突的发生都对现行的某些制度提出了拷问，因而也都蕴含着制度重建的机遇。在治安管理实务中，执法人员常常可以感到符合规定、要求的作法却未必合情合理，这也是引发冲突的主要原因之一。治安冲突管理是治安管理工作的重要内容和目标，但目前执法人员对于如何进行有效的治安冲突控制在思想上并不统一，也缺乏科学的指导，亟需研究冲突管理方式与策略以指导公安实际工作，从而在正视冲突、化解冲突的基础上，充分利用和发挥冲突在促进新制度建立上的积极作用。

3．以冲突管理和谐警民关系

作为治安冲突管理的主体，公安机关（民警）扮演着至关重要的角色，管理水平的高低不仅决定了冲突双方争端的解决与否，也涉及到警民关系的和谐。稍有不当，不但可能激化矛盾，还会造成警民间新的冲突。积极的冲突观要求管理者能够站在双方的立场设身处地的考虑问题，并竭尽所能地限制、调解和遏制冲突。这一过程不仅仅是管理控制的过程，也是通过努力赢得民众肯定并塑造坚实、可靠的公安形象的过程。

（二）积极冲突观下治安冲突管理的目标

治安冲突管理的目标是维持或降低冲突的强度，控制或缩小冲突的规模，进而转破坏性冲突为建设性冲突。就治安冲突来看管理的最低目标即抑制冲突继续升级、恶化，遏制破坏性的后果，避免上升为严重的治安事件；冲突管理的最高目标即设法解决冲突产生的根本原因——需求性矛盾，从而改变双方的互动关系，为解决冲突奠定过渡的基础，推动新制度的建立并达到和谐警民关系的目的［6］。最高目标与最低目标具有高度的一致性，可以视作是治安冲突管理不同阶段的目标设置，要随时根据情况进行调整。

四、积极冲突观下治安冲突管理的原则与策略

（一）治安冲突管理的基本原则

1.树立执法权威

冲突管理者必须具备执法权威，掌握解决冲突的权力。权力与依赖是相关的，拥有解决冲突的权力，才有解决冲突的能力。但这种权力必须是给予的，是老百姓自觉自愿承认的，对于处理治安冲突的公安机关与民警来说这种权力就是执法权威。权力的合法性是树立执法权威的前提。权力作为一种强制力和支配力，本身就是权威，但是对于执法者来说，并不是掌握了权力就一定能取得相应的权威。权威来源于取得权力的政府或公务人员的合法性、合理性［14］62。所谓合法性（Legitimacy）一是指合乎法律，二是指公民对政治行为的自愿接受性。这种权力不是冷冰冰的法律条文规定，而是让老百姓发自内心的认可。因此公安机关和民警作为执法机构和执法人员，管理各类治安冲突，必须以赢得群众信任为前提。

2.秉持公平、公正原则

有关冲突的研究表明，不论什么冲突，任何一方都不能被认为是完全错误的。若想化解冲突，就没有对与错，只有得与失。冲突管理的最佳目的是化冲突为双赢。因此，在冲突管理中尊重并平等对待冲突双方是冲突管理基本原则，对治安冲突来说，面对群众间冲突需要的是治安民警站在冲突双方的角度全面考虑问题，不能对任何一方有所偏袒。对于警民间冲突，更应该学会尊重对方。

3.避免冲突激化

冲突管理的最终目标并非彻底消灭冲突，事实上，在大多数情况下，这也是不可能的。抑制冲突的升级是冲突管理的目标。治安冲突往往起始于一些看似微不足道的问题，冲突从小到大的发展变化正是各方行动所导致的结果，因此冲突管理在协调各方行动、抑制冲突升级方面发挥着重要的作用。比较典型的是2010年的“阿拉伯之春”。其实，不管什么样的冲突，其激化的原因不外乎以下几点：

（1）按照冲突镜像（mirror）理论一说:冲突的双方会把对方看成是完全对立、对自己充满敌意的一方［1］87。因对对方充满敌意而把对方看作是与自己完全对立的，从而无视和解的机会。冲突双方均只愿听到有利于自己的调节结果。这是冲突中常见的一种不理智情绪。是情感因素起作用的结果。

（2）双重标准。各方评判自己和对手的行为时用的标准并不相同［1］87。从自己的利益角度出发是人的本性，冲突本来就意味着双方的对立，更难客观地评价“敌人”；同等的行为，因标准不同而产生了差异，从而导致矛盾的进一步激化。

（3）极端化的单一立场（polarized single-issue positions）。夸大分歧的严重性，纠结于某一件难以和解的事情或观点，认为这就是冲突的根本原因，甚至是唯一的原因。而这一观点与事件通常至多算一个无足轻重的原因。比如赡养纠纷的双方，往往会纠结于某一次家庭成员间发生的不愉快的争吵。

因此，治安冲突管理应采取措施力求避免以上三种状况的出现，或适时化解此类状况。

（二）治安冲突管理的策略

冲突管理策略反映了人们对待冲突的态度以及管理冲突的方式，随着冲突研究的不断深入，不同冲突处理模式的提出成为研究和讨论冲突处理策略的基础。目前，学者主要根据冲突化解的主体把冲突管理的策略分为以下两种：一是谈判，二是第三方干预。前者是敌对双方对矛盾冲突进行自我调节，主要通过公开交流信息、寻找共同的目标、保持灵活态度并避免使用威胁手段。后者是第三方介入冲突管理，本文关注的是后者,介入冲突管理的第三方可以是单一的第三方,也可以是集体的第三方［15］。本文试运用冲突管理的理论对管理治安冲突的基本策略与思路作浅显的分析。

1.找到冲突的起因：从根本上解决问题

冲突的原因，可以分为根本原因、间接原因和直接原因。直接原因即诱因又称导火索事件，它导致冲突的爆发。但是决定冲突产生的是根本原因，也就是问题的真正所在。就像一棵树，根本原因就是埋在土壤下的根。上世纪50年代，德怀特·艾森豪威尔在哥伦比亚大学担任校长期间，通过巧妙的方法阻止了学生们践踏草坪。因为通过仔细观察，他发现学生选择的横穿草坪的路线是校园中行走最方便的路径，便命令在踏出的路上修建人行道，把原来的人行道铺成草坪［1］131。在这起冲突化解中，如果艾森豪威尔仅看到冲突的表层原因，即学生践踏草坪是因为道德素质不够高，那么通过批评教育甚至惩戒的措施可能在一段时间使问题得到缓解。而找到了事件的根本症结，则可以一劳永逸地解决问题。对治安冲突来说，需要民警对事情的来龙去脉通过走访、询问和查阅历史资料等进行调查后认真分析问题的本质：比如某些集会、游行示威事件的发生表面上是以爱国、申冤、环保等为旗号，其实根本原因则是当地民众对政府长期不作为或者利益分配不均存在严重不满。以刨根问底，抽丝剥茧的态度找到导致冲突的根本原因，求解对策，而不是就事论事、敷衍了事，才能从根本上解决问题。因此，冲突管理的第一步应是找到造就冲突的根本原因。

2.区分冲突的类型：决定不同的处理方式

冲突的类型不同，处理方式也存在显著的差异。不能判明冲突的类型、明确性质，也就无从决定处理的方式。邻里之间的纠纷和群体性事件的处理方式不同，因情感因素而引起的冲突和源于利益纠纷的冲突处理方式也不同，如果用单一的方法去处理所有的治安冲突或者由于判断的失误用处理甲类冲突的方法去处理乙类冲突，显然是失当的，甚至会导致冲突的恶化。在这点上，我们有很多深刻的教训，比如孟连事件本是胶农与橡胶公司之间的利益冲突，但由于错误地判断为农村黑恶势力闹事，所以在处理上采取了不恰当的方式，导致冲突激化，群众将矛头指向了公安机关，造成了极坏影响。

3.采取恰当措施限制、调解和遏制冲突

在对问题有了初步了解、事实较为清楚的情况下，可决定采取何种恰当的方式来限制、调解与遏制冲突。常见的冲突管理模式有合作、顺从、回避、消极对抗，“合作”是一种解决冲突最有效的模式：公安机关通过推动冲突双方互相交换意见、分析问题的原因、商讨解决问题的方法，实现双方的利益整合，这是一种冲突管理的理想方法，它适用于整个冲突管理过程，适合与其他模式交替使用。“顺从”是以一方的让步来达成对冲突的缓解，这种模式有暂时的效果，但不能从根本上解决问题，且容易造成让步一方对民警的不满情绪，因此应对退让者作适当的补偿。“回避”模式可在双方冲突白热化的情况下暂时为之，待冷却一段时间后再寻求解决的路径，是一种权宜之计。“消极对抗”是最不可取的一种方式，是冲突管理中的反面模式。在实践中，应根据治安冲突的严重程度、类型与特点，灵活运用某种模式或交替使用某几种模式来处理冲突。

需要注意的是，冲突管理所要达到的效果不仅仅是使冲突双方放弃争端、达成和解，还要使冲突管理方（即第三方）能够修复被波及的利益，并进而增进其在冲突双方间乃至整个社会上的正影响力，权威地位更为稳固。就治安冲突来说，良好的冲突管理过程将充分彰显公安机关管理冲突的水平、处理矛盾纠纷的能力，起到维护和保障民警合法权益的作用，并且能够提升公安机关（民警）的形象、促进和谐警民关系的构建。

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