农垦农地法律制度突出的问题及其对策——以海南国际旅游岛建设为背景

唐欣瑜

(吉林大学法学院，吉林长春130012)

2010年1月4日，国务院发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南全面开始启动建设国际旅游岛工程，海南农垦也迎来了千载难逢的发展机遇。海南省农垦集团拥有土地1281.8万亩，占海南省土地的1/4，其土地构成中，农业用地是主要部分，农地上基本实行了以农场职工家庭为主的土地承包经营责任制。因此，建设国际旅游岛，也给海南农垦农地法律制度的发展与改革提供了新的条件与机遇。海南是中国最大的特区，海南农垦集团重组后拥有49个国有农场，遍及全省18个市县，包含了海南各地分散与相对集中、先进与相对落后的各类农业生产方式。海南农垦可以以建设国际旅游岛为契机，结合海南农垦农地利用方式的代表性和示范性，运用自身的特区立法权优势在海南进行国有农地法律制度创新。

一 海南农垦农地制度新的机遇

(一)加快市场化进程，推进农垦农地制度改革

市场机制是资源配置的主体形式，完备的市场经济体制是海南发展的根本之道，所有政策的制定都应以此为目标。因此，就本质而言，建设国际旅游岛本身就是在加快市场化进程。海南国际旅游岛建设实施以来，海南农垦的外部条件发生了重大变化，为农业生产提供了更为广阔的市场，此时的市场可以引导职工家庭根据市场需求优化所拥有的农地资源，并调整投资结构、生产结构以及就业结构等。海南农垦农业生产市场化进程加快必将推进当前海南农垦农地使用制度的改革与发展。在当前市场经济体制下，家庭承包经营制度本身就具有较大的优越性，海南农垦内部各职工在家庭承包经营制度范围内，以家庭为单位进行自主经营，其经营自主权较之以前已经大为扩展，可以顺应农业生产的特点，自主作出切合实际的决策进行生产劳动，更重要的是根据市场需求情况和自身相对优势对各种农业资源进行整合配置，促进生产要素的合理流动。建设国际旅游岛也是一种契机，促进海南农垦出台改革措施，在工作重点上，由农垦安排微观的生产活动向职工家庭了解市场、开拓市场转变，由主要抓农产品产量向适应市场、增强农产品的市场竞争力转变，并不断完善海南农垦农地的使用制度，进一步发挥出农地的经济功能，促进农地流转，形成规模经营。

(二)促进农垦现代农业发展，提高土地利用率

相对于传统农业，现代农业正在向观赏、休闲等方向扩展延伸，休闲农业、观光农业、旅游农业等新型农业形态也迅速发展成为与产品生产农业并驾齐驱的重要产业。目前国际旅游岛建设的定位是以旅游业为主导产业或重要支柱产业，这就为海南农垦提供了一个有利契机，将农业和旅游业联合开发，促进农垦现代农业的发展。

具体而言，海南农垦在发展现代农业方面具有其他组织和个人无可比拟的优势。首先，职工家庭承包经营制度的确定与实施从制度上进一步促进了现代农业的发展;其次，海南农垦经过多年的发展，组织比较集中、能很快示范与带动，从人力、物力、财力的组织上可以保障现代农业的集中化、规模化的发展。因此，紧跟海南国际旅游岛建设，海南农垦可以更有力地发挥自身优势，将农业生态旅游资源规划与农业旅游产品开发与职工家庭的自主经营统筹起来，组织职工家庭共同拓展农业多种功能，发展观光农业、休闲农业、旅游农业等新型农业。既可以保证海南农垦垦区的整体农地相对稳定，职工家庭承包经营的土地不被侵占，同时土地资源的利用率得到提升，实现土地的自我增值。

(三)带动职工家庭增收致富

海南省农垦集团的职工家庭获得的土地经营收入并不高，由于海南农垦农地目前主要实行的家庭承包经营制，主体是职工自营经济，生产经营分散在各职工家庭，增加了统一管理的难度，许多农技、农艺措施难以实施，在一定程度上制约了海南农垦农业的集约化经营，影响职工持续增收。而建设国际旅游岛却给职工家庭致富创造了条件，一方面，职工家庭躬耕的土地经过包装发展后，能变成知名的旅游休闲农庄，成为能循环收益的旅游目的地，除了农产收成之外，还能因“旅”致富。另一方面，建设国际旅游岛，农垦的大部分经济活动被纳入市场交易，农产品的商品率很高，用一些剩余农产品向市场提供商品供应已不再是职工家庭的主要目的。在农垦的有效组织下，职工家庭将种植用地转化为附加值更高的加工业、工业、商业、畜牧养殖业等其他产业基地，使得原本出产的生产原料，经过精深加工后产生更大的增值效益，职工家庭不仅可以拿到种植、养殖环节利润，也拿到了销售环节的一部分利润。再者，海南建设国际旅游岛，本身就为海南农垦的农产品销售提供了更大的市场，农垦作为产业化组织，能及时获取大量有效的市场信息，可以以市场为导向，按市场经济法则，带动家庭农场增收致富。即便职工家庭仍然从事种植业，也能在这种市场信息的指导下淘汰产出效率低的产品，改种经济效益较高的作物，让每一寸土地都发挥最大的价值效应，拓展农垦职工的增收空间。

二 海南农垦农地法律制度突出的问题

(一)职工承包经营权被侵犯，承包关系不稳定

尽管农垦从2008年起已全部实行了以农场职工家庭为主的长期稳定的土地承包经营责任制，但农场职工群众均未获颁林权证或土地承包证。［1］然而，这主要是由于职工的承包经营权性质不明确造成的，目前并没有明确的法律依据界定国有农地承包经营权是物权性质的权利。因此，职工的承包经营权本身就还未得到很好的保障，一些地方政府以及海南农垦集团在建设国际旅游岛这一政策实行以后，着眼于地方自身利益或眼前利益，很可能会利用收回或征收的方式，侵犯职工家庭的承包经营权。

在利益驱动和地区经济发展的压力下，为了更便利地取得土地的使用权和开发权，地方政府往往会以各种形式变相规避上级政府的规划管制和审批管理，违法违规进行征地。由于海南农垦的国有土地原本就是国家划拨使用，与地方土地的征用相比，征用的程序相对容易，手续也较为简单。并且，地方政府通常会在国家建设收回国有农场土地上实行两个标准，收回国有农场土地一般只给予青苗及地上附着物的补偿，不再像征收地方土地那样给予安置补偿费与土地补偿费。因此，海南的一些地方政府更愿意利用低价收回农场土地进行再转让的方式处置农垦土地。按照海南省农垦总局与海南省政府的议定，在农垦5年过渡改革期内，海南农垦垦区的农场进行土地出让，地方政府会将其上交的40%的土地出让金全额返还给农场，用以改善民生。［2］因此，不仅政府征收国有农场土地时这些农地上职工的承包经营权本身没有得到物权上的切实保障，而在征收之后也得不到合理补偿，因为处置农垦土地的收益专项用于解决农垦社会和民生问题的部分无法落实，直接损害了农垦职工的权益。

在现行制度下，海南农垦土地的所有权属于国家，土地的使用权则属于农垦，海南农垦作为土地的产权代表人，在一定程度上就拥有了“以地生财”的权力。例如，2011年7月15日，海南农垦在北京举行了农业项目推介会，海南农垦总局和海南农垦集团联手推出的139个项目，共涉及土地面积36.3万亩。［3］这些用于推介项目的土地大部分都已经开发利用，并基本实行了家庭承包经营制，那么这些土地上的承包关系何去何从，承包了这些土地的职工家庭的土地承包经营权又将如何保障，海南农垦当局也只是大概地说要保证职工增收，并未提出具体的安置措施。尤其是在建设国际旅游岛实施的这几年，海南农垦为了更好地招商引资、迫切发展经济，片面地追求本地区的率先发展和“以地生财”及其所谓的“效益”，收回职工家庭合法承包经营的土地，不仅侵犯了职工承包经营权，承包关系的长期稳定也得不到合理的保障。

(二)农地资源被占用，土地规划利用制度不健全

在海南国际旅游岛建设大背景下，土地是最稀缺的资源之一，海南农垦虽然拥有海南四分之一的土地，但多为山地，可开发利用的土地不多，原本被地方政府审批为建设用地的就比较少。据调查资料显示，海南为保障生态省建设，于2003年实施了《海南省林地管理条例》，海南省农垦集团现存的292万亩未利用土地，大部分属于用于生态保护的公益林，不能开垦为农业用地，农垦的总体农业土地使用面积并未增加。直至今日，海南农垦土地基本达到农业用地的极限，实际上已无后备农业用地资源。也就是说，即使海南建设国际旅游岛的规划并没有实施，海南农垦集团的农业用地也已日渐短缺，与非农建设用地的矛盾日益突出。随着《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的出台，中国(海南)改革发展研究院组成了《推进海南国际旅游岛建设》课题组，提出将海南省全岛规划为五个旅游经济区，其中之一是在三亚、陵水、保亭、乐东一市三县建设三亚热带滨海旅游经济区。三亚、陵水、保亭、乐东一市三县在海南农垦目前的农业用地规划中属于琼西南丘陵台地种植区，这一带种植区适合生产典型热带作物，面积覆盖了三亚、东方、乐东以及昌江部分地区，是农业用地较为集中地带。土地政策大多数向经营性旅游地产倾斜，旅游开发建设用地的大面积拓展，势必会对海南农垦农业农耕用地造成影响，挤压农地的使用空间，如何协调两者之间的用地矛盾将是严峻的考验。

早在2008年，海南省人民政府就曾出台《关于农垦改革中国土环境资源若干问题的通知》，在土地利用规划方面，赋予农垦系统在三至五年的改革过渡期内一定的自主权，省农垦总局可以单独申报年度建设用地计划，省政府可根据实际情况下达农垦系统年度用地计划指标，并将会优先保障农垦垦区用地指标，农垦土地的农用地转用、划拨土地使用权转让等用地手续，由县级以上人民政府根据审批权限，予以优先办理，确保农垦系统各类建设用地的及时供应。海南省的这一规定直接反映出现有土地规划制度的不健全，尤其体现在海南省房地产市场火爆起来之后。2010年1月4日《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》一经发布，海南的房地产市场立即火爆，房价节节攀升，喧宾夺主般抢了国际旅游岛的风头。房地产市场的投机炒作直接导致一些市县的地方政府为了本地区经济利益，更改或变动在整体规划上海南农垦原本用于农业生产、开发的土地，不仅如此，海南农垦自己也利用土地大量开发房地产，其中包括已经承包给职工家庭的农业土地。另外，海南可供招拍挂的优质土地所剩已不多，很多开发商都将市场放到了海南农垦的土地上，因为就目前的政策而言，海南农垦的土地出让、开发程序相对简单，手续也并不繁杂，并不用向海南省国土局及住建等相关部门申报，只要上报给海南农垦总局批准就可以实行。“海南农垦由农业转战旅游地产，如若简单地以原有土地入股与开发商合作开发，这对海南的国际旅游岛建设并不是件好事”。［4］海南农垦虽然并无完全意义上的土地规划权力，也无权审批土地性质转变，但可以审批土地出让，这也将直接导致海南农垦加大对旅游地产、房地产用地的规划，并通过出让或合作开发的方式予以实现，势必占用现有的农地资源。因此，在目前土地规划制度并不健全的情况下，海南农垦用于农业生产、开发的用地面积与规模，与原有的情况相比难以长期维持，在此之上存在的农地使用制度也必将难以持续稳定。

(三)土地被私下流转，农垦土地管理权限与职责不清

随着国家土地管理法律法规的不断完善，海南农垦在土地利用和流转方面也建立了较为完善的规章制度，2008年出台土地管理24条，主要是管住土地流转的权限;2009年制定了土地合作开发的“四项基本原则”和标准合同，把合作模式从利润分成改成实物分成，原则上不卖地，只分可持续的商业地产;2010年，决定除特别偏远地区外，原则上不再拿大规模土地跟其他企业合作;2011年3月，收紧到土地合作开发农垦必须控股，7月再次收紧到不再拿土地合作，今后只进行股权合作。［5］然而，尽管海南农垦在土地管理上出台了这一系列政策，在海南建设国际旅游岛之后，土地管理混乱的现象却更加突出了。2011年度国土资源部卫星执法检查发现海南农垦违法违规用地87宗，涉及农场15个，违法违规土地面积703.1亩。海南省农垦总局审计局2012年2月8日至3月23日在对总局2012年2月前已批复立项的70个土地对外合作开发项目进行专项审计调查发现，土地对外合作开发项目存在“土地变性和规划报建难”，“保证金、提前收益金欠收单位多、数额大，部分农场不按规定缴存总局共管账户，个别农场未等项目上马先用两金”，“个别农场违规签订合作合同和对外转让土地，或报批后又背后一套，更换合作方和降低条件”，“个别农场丢弃公平分配原则，不按总局规定收取商业设施或垂直分成房产”，“删除共管账户条款或以合作方名义开设共管账户，防范风险意识不强”和“由合作方以外第三方代付两金，潜在诉讼官司风险”等6大问题。［6］

显然，在海南农垦土地流转管理存在的问题中，最突出的是农垦土地管理权限与职责不清。2008年，海南省政府与农业厅虽然加强、规范了建设用地流转与农村承包经营土地流转信息的搜集汇总，但却没有将海南农垦的建设用地和承包经营土地的流转纳入全省并建立统一有效的流转机制统筹管理。在《海南省农垦总局垦区国有土地对外流转的规定》中，海南农垦总局对旗下农场处置农垦土地资产的权限进行了限定，规定凡是涉及土地资产对外流转(包括对外出租、转让、合作开发、国家建设收回土地等)，都必须要在上报给农垦总局批准后，才能通过土地市场，按招、拍、挂程序流转。此项规定表示，农垦垦区土地的流转只需与该项土地资产所属的农场具体洽谈好后，上报给海南省农垦总局批准即可，并不需要经过国土资源部门的批准。由此可见，海南农垦集团及其旗下农场在土地出让上，具有相当的自主性。也正是由于这个原因，在以前就有一些农场为全额获取卖地收入，增加所谓的“收益”，不管不顾加大力度卖地。建设国际旅游岛一经上升为国家战略，海南农垦土地的价值就水涨船高，突出表现在2010年1月前后，在此期间海南省曾出台政策暂停土地出让，但随之而来农场私自流转土地的现象却层出不穷。其中，有一些农场私下进行房地产开发，以“职工保障性住房”或农场“集资建房”的名义直接将土地流转用于房地开发建设并对外销售，出现了大量的“小产权”房或违法建筑。农垦土地管理权限与职责不清，将土地粗放地用于房地产开发，直接导致了土地流转行为不规范，造成农垦整体利益受损和国有资产流失，或多或少都将给农垦参与国际旅游岛建设的宏远目标蒙上一层阴霾。

三 完善海南农垦农地法律制度的对策

农垦的土地既是农业生产的基本资料，也是职工家庭最重要的财产，同时也是职工家庭合理分享海南建设国际旅游岛带来的好处的重要依靠，因此，解决海南在建设国际旅游岛过程中突出的农垦农地法律制度问题，应以农垦职工为主，重点保障海南农垦的农业生产有足够的耕地资源以及保护职工家庭的农地承包经营权。当务之急，应建立健全从事前的规范到事后监督追溯各环节的法律法规体系，稳定海南农垦农地使用制度。值得一提的是，与其他地区的农垦集团相比，海南作为最大的经济特区，享有《中华人民共和国立法法》等授权规定的经济特区立法权。可以结合建设海南国际旅游岛的实际需要以及目前法律法规对国有农地使用制度规定并不明确的现状，充分运用这一经济特区立法权，在全国范围内改进及完善海南农垦国有农地法律制度，并进一步组织贯彻实施。

(一)保障职工承包经营权，稳定承包关系

土地使用权是土地使用者的一项重要的物权，国有农场土地使用权也应受法律保护。根据物权法中的公示原则，充分利用不动产登记制度，广泛进行、深入开展农垦职工家庭土地承包经营权的登记发证工作，是保障职工家庭土地使用权最行之有效的方式。《物权法》在第134条中规定:“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”参照《物权法》以及《农村土地承包法》相关规定，海南农垦集团土地由职工家庭进行承包经营，但其承包经营的土地也必须要经过进一步确权，具体操作中可借鉴农村土地承包备案发证的办法，由市县相关部门进行登记并颁发确权证书，以确认职工依法享有的权利最终能得到保障。

稳定承包关系，不仅要保障职工家庭合法的土地承包经营权不受任何个人、组织的干预、侵害，还应保障职工家庭的承包经营权在受到侵害后能得到及时合理的补偿。因此，除了进行登记确权以外，尤其重要的是还要在土地承包经营法律制度下建立侵权责任规范，仅仅依据海南农垦集团自身制定的一些政策来规范不具有稳定性，必须制定具体明确的法律规定，提高农地被征收占用的制度成本。政府征地行为也应当受到适当约束，海南农垦用于农业生产、开发的土地不能被地方政府以国际旅游岛建设的需要为名随意征收或征用，相应地，建立在农地之上的承包经营权也不能随意侵犯，职工家庭的正常生产经营活动理应受到保护。地方政府确有使用农垦土地的需要，不仅要明确征地的公共利益性质、正确行使征地权，还要给予一定的补偿。政府征地出于基础设施建设需要，各类补偿须按同期征用当地农村集体同类土地的标准执行;征地后将其作为经营性用地的，土地收益在上缴国家税收后应全部返还至农垦，优先用于支付农场职工被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及社会保障所需资金，其后，农垦还要保障剩余部分用于解决农垦在改革过渡期中各类社会和民生问题。海南农垦当局应建立新型的经营性农地转用制度，保障职工家庭在经营性的农地转用和转出中拥有自主决策权，保障职工家庭分享土地增值收益的权利;在必须要转用一部分农用地进行项目开发的情况下，通过赋予职工家庭更加充分而有保障的土地承包经营权，将农地转用中取得的一部分土地增值收益持续稳定地投入到职工的社会保障、转岗培训、创业扶持等方面。

(二)保护基本农田，健全土地规划利用制度

我国《土地管理法》第34条规定:“国家实行基本农田保护制度。”保护基本农业用地的重要性必须在建设国际旅游岛的过程中得以贯彻，以保障海南农垦有限的农地资源，协调好地区经济发展和农用耕地保护之间的关系。因此，在建设国际旅游岛进程中，有必要对农垦垦区进行广泛的基本农田调查，依据农垦集团土地利用总体规划，按照基本农田保护区划定和调整资料，将基本农田保护地块落实到土地利用现状图上，统计汇总出农垦基本农田的分布、面积、地类等状况，登记上证，造册并严格执行，禁止各类耕作条件良好的基本农田被以各种理由用于非农建设。

20世纪90年代，海南农垦也曾亲身体验了海南房地产市场在市场机制缺陷的情况下出现的泡沫经济，海南全岛的经济为此一片萧条。因此，健全海南的土地规划利用制度必须紧密联系当前国际旅游岛建设下的产业政策，以规范土地市场为基本前提，通过土地利用规划等措施，严格控制土地供应总量，将国际旅游岛建设对土地宏观调控的影响力发挥好，弥补市场机制的不足。其中，海南农垦必须加强与各级政府的沟通和协调，将原有用于农业种植的土地纳入地方的规划体系统一规划、统一安排，使农垦一部分区位条件较好的土地资源更好地发挥其资产效益。另外，要有效控制建设开发的规模、布局和进度，尤其是地产用地的规划，要防止规模过大、布局混乱，以避免资金、物资的浪费给社会经济发展造成无法挽回的损失。

(三)规范流转行为，完善国有资产管理

规范农垦土地流转管理，应将海南农垦农地流转纳入全省统筹管理，建立全省统一有效的建设用地和承包土地流转机制，完善流转合同制与备案制等流转管理工作制度和规程，建立健全流转服务体系，加强对农地流转情况的监管。具体可借鉴重庆、成都等地已成系统的做法，结合海南当前实际，在统筹城乡一体化发展中建立农垦家庭承包经营土地流转平台，全省农垦家庭承包经营土地流转的监督管理工作由海南省农业厅和各市县农业部门具体分工负责，同时充分发挥有管理能力综合性农业行业协会的积极作用，授与其一定的权力参与运作。相应地，建立建设用地和宅基地流转平台，海南农垦垦区和地方建设用地与宅基地流转交易工作交由海南省国土部门土地储备整理交易中心统一负责，并设定一定比例的交易费用，该笔费用最终将返还海南农垦用于处理社会和民生问题以及用于地方的基础设施建设。

另一方面，还必须完善农垦农地的国有资产管理制度。农垦农场作为国有土地，它首先是一种国有资产，行使与监管是它最关键的管理问题。海南省政府根据国务院《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》出台了《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》，初步规定了海南农垦集团所属的国有资产行使与监管主体。“原由农垦总局管理的海南农垦国有资产，现由海南省全面管理。行政性资产由海南省政府授权海南省农垦总局管理，经营性资产由海南省政府授权海南省农垦总公司管理。海南省农垦总局和海南省农垦总公司要努力保证国有资产保值增值”。［7］经营性资产由海南省政府授权海南省农垦总公司管理的规定正是土地流转不规范现象日益增多的直接因素。海南农垦在改革发展中要实现政企分开、社企分离和建立现代企业制度，在国有资产管理方面也要与全国普通企业保持一致，农垦农地国有资产由农垦企业实际占有使用，但也必须将其交由国有资产管理委员会进行统一监督管理，包括海南农垦集团的行政性资产与经营性资产。还应完善农地的国家宏观调控制度，强化海南省地方政府对农地使用的监督管理，健全海南农垦农地的国有资产管理制度，确保在海南建设国际旅游岛之际，农垦的国有资产不会流失，而是保值增值。

［1］周大卫.海南农垦和地方城乡土地管理一体化调研报告［Z］.海南省农业交流协会论文汇编，2009.

［2］朱以师.海南农垦土地遭私下流转［EB/OL］.(2011－03－14).中国房地产报.http://news.dichan.sina.com.cn.

［3］钟恳.海南农垦倾力打造健康高端农产品基地垦区139个农业项目进京推介［J］.中国农垦，2011(8):20.

［4］彭岩锋.海南农垦百万亩入股开发商琼岛旅游地产过度开发［EB/OL］.(2011－02－17)［2011－02－18］.时代周报.http://house.ifeng.com/dichan/lvyou/detail_2011_02/17/4713048_0.shtml.

［5］何尹凡.海南农垦:一场穿越“沼泽”的变革［EB/OL］.(2011－09－16).［2012－08－18］21世纪网.http://finance.sina.com.cn/roll/20110916/132810492640.shtml.

［6］海南农垦总局局长周公卒痛批垦区土地乱象［EB/OL］.(2012－05－18)［2012－10－13］.人民网.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/18/14646649_0.shtml.

［7］解读《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》［EB/OL］.(2008－10－19)［2013－01－08］.海南省人民政府网站http:// www.hainan.gov.cn/data/zfwj/2008/10/1944/.