政府部门与非政府部门贫困治理合作机制研究——以社会主义新农村为视角

胡鸣铎

（中共河北省委党校 校刊编辑部，河北 石家庄050061）

传统上，政府部门一直是贫困治理的主体。但是，这种单一主体主导模式因其固有的内在缺陷，上升空间已经越来越小。与此相反，非政府部门（主要包括NGO、龙头企业、金融机构等）正日益成为扶贫领域的重要力量。

一、贫困治理依赖于政府部门与非政府部门的合作

（一）贫困治理效度依赖于政府部门与非政府部门的合作

从公共减速器理论分析，如果政府在公共产品或公共服务领域处于单一主导地位，那么，这就必然导致政府在供给产品或提供服务时呈现出一种垄断性，贫困治理的效度也就无从谈起。而非政府部门的介入，天然的竞争性不仅提高了扶贫效率，而且作为外部力量，其对政府的贫困治理也起到一个中介协调的作用，从而使政府的贫困治理行为与贫困农户的实际需要相符合。不但如此，非政府部门由于聚集了众多的专家和技术知识资源，还可以为政府部门提供相关的扶贫技术和管理方面的咨询服务，从而大大提高贫困治理的效度与质量。

（二）贫困治理精度依赖于政府部门与非政府部门的合作

政府的层级结构很容易导致官僚主义的产生，从而使政府部门贫困治理的效率值大打折扣。而非政府部门由于具有较强的目标针对性和较高的准确度，贫困治理的实施策略可操作性更强。相较于政府部门官员，非政府部门成员从事贫困治理的意愿和能力也更强，因而对贫困农户的需求状况也更了如指掌。在此基础上，提供有针对性援助。

（三）贫困治理创新度依赖于政府部门与非政府部门的合作

政府部门贫困治理目标往往具有全局性和政策性，其试错成本比较高，这就会导致政府部门的创新活动积极性受到一定程度的抑制，不利于形成更加有效的贫困治理模式。而且，政府部门官员的频繁流动性，也不利于创新活动的产生。政府部门设定目标的多元性及变动性，也会影响政府部门的创新性。非政府部门成员普遍具有公益性和自愿性精神，他们的目标也很单纯，即为了贫困农户脱贫致富。所以，非政府部门拥有强烈的改变现有贫困治理模式的诉求。

二、政府部门与非政府部门的合作方式

政府部门与非政府部门合作，因不同的合作主体而具有不同的特点，其运作过程也呈现出一定的差异性。

（一）政府部门与非政府组织（NGO）的合作

非政府组织主要包括三类：社会团体、民办非企业单位、基金会。[1]目前，致力于扶贫领域的非政府组织（NGO）主要包括：中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、农家女使用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等。不管何种非政府组织，政府部门在与其合作过程中基本遵循以下四种模式。

一是“伙伴关系”。这种合作模式具有三个特点：合作双方目标相同、项目相同和工作相同。爱德基金会和中国青少年基金会就是这样的范式。二是咨询关系。与“伙伴关系”相比，这种合作模式属于松散型的。双方合作的目标、项目并不明确，非政府组织仅仅是运用自己的专业性或技术性向政府部门提出合理化建议，以改造作为一个公益组织的道义责任。三是监督与被监督关系。与咨询关系一样，这种合作模式也是单向性的，即非政府组织对项目承包方、政府部门或其他非政府组织实施监测和评估，并将相关的信息反馈给政府部门，而政府部门对非政府组织并不会施加多少影响和制约。四是“座谈关系”。这种合作模式基本上属于即时性的，双方并没有形成一种常态化的合作机制，仅仅像座谈会一样彼此交流、分享经验知识，或对某个扶贫项目的设计与实施进行讨论。

（二）政府部门与龙头企业的合作

这种合作体现了政府与市场的合作。它充分发掘了市场在贫困治理过程中的潜力，以产业的形式推进扶贫产业做大做强，实质上是以企业扶贫为主、政府为辅的合作模式。

一是生产要素的合作。贫困治理的基本路径是实现农业现代化，而农业现代化的实现离不开资金、技术、人才、政策等要素的支撑。政府部门通过贴息贷款、财政投入、对口帮扶地区的资金注入等形式（可以是有偿的，也可以是无偿的），对龙头企业进入扶贫领域进行扶持。而龙头企业发挥人才、信息、技术等方面的优势，为贫困农户提供政府部门不能提供的生产要素，如优质品种、技术服务等。

二是组织形式合作。贫困农户之所以贫困，一个重要的原因是组织化程度低、市场竞争力偏弱。而政府引导龙头企业以“公司＋基地＋农户”的模式，使龙头企业与贫困农户形成紧密型的利益共同体，从而避免和减少了单个贫困农户可能遭遇的技术和市场风险。如广东阳山县的“集约基地培训”扶贫模式就是这种形式。

三是扶贫机制合作。扶贫机制方面的合作主要体现在三个方面：一是规划—实施型合作。政府部门掌握着规划指导权，它可以以拳头产品为目标，有计划、有重点地选择龙头企业，并由后者具体实施规划内容。二是监测—整改型合作。政府部门确定扶贫龙头企业之后，并不采取放任主义，而是定期对龙头企业实施动态监测。监测达标的企业，继续享受政府的相关优惠政策；监测不达标的企业，限期整改，整改后仍不达标的企业，则取消其扶贫龙头企业的资格，相关优惠政策也不再享受。三是中介型合作。政府部门虽然在生产要素方面处于劣势，但是在信息管理咨询、科技等服务领域处于优势地位，因此，这种合作模式就在于政府实际上起到中介的功能，它可以为本地企业与发达地区企业、科研院所及其他企业的合作提供力所能及的服务。

（三）政府部门与金融部门的合作

不管贫困农户是自主创业还是依附于龙头企业，资金始终是一个让他们头疼的难题。由于政府财政扶贫资金的有限性，因此，政府部门与金融部门的合作就显得非常重要了。目前，这两种主体合作主要有以下四种形式。

一是建立扶贫开发投融资平台。其主要类型有保本分红型、股份合作型和信贷资金“零售改批发”型。这一合作平台整合了信贷资金、扶贫资金及其他专项资金，把政府组织协调和金融部门融资优势很好地结合在了一起，如《开发性金融支持贵州省扶贫开发合作项目实施方案》就是这方面合作的典型代表。

二是实施定向合作机制。定向合作就是以项目的形式，本着“政府引导，市场运作，风险分担，共同推进”的原则，政府部门与金融部门共同对该项目予以支持。如湖北省十堰市创立的“农村贫困劳动力转移培训助学贷款”模式就属于这种合作形式。首先，市扶贫办下达年度招生计划和收费标准；然后，银行（信用社）按人行所规定的同期贷款基准利率计息发放助学贷款，市扶贫办则通过省拨专项培训经费对助学贷款实行全额贴息。

三是建立担保抵押信用体系。相对于贫困农户来说，政府部门拥有雄厚的信用资源，凭借这种资源，政银联手，搭建起了在政府部门、金融机构与贫困农户之间的风险共担桥梁，如河北巨鹿县的“三级信贷担保”模式就采取这种方式。另外，内蒙古包头市运用财政扶贫资金担保抵押的方式，实现了政府的扶持资金和银行的商业运营的有效配对，扶贫资金的效用得到了进一步放大。

四是建立联系会议制度。这种合作模式目的是在政府部门和金融部门之间建立一个定期信息交流平台，就扶贫对象、资金调度、贷款贴息、信用担保等进行多渠道、多层次的交流。这样一来，传统的扶贫资金发放模式就可以发生相当改变，大大提高了金融杠杆的效用。

三、政府部门与非政府部门的合作困境

（一）政府部门与非政府组织之间的合作困境

一是合作关系缺乏制度化保障。政府部门与非政府组织之间看似平等的地位其实并不平等。在与政府部门的博弈过程中，非政府组织往往处于弱势的地位。而借助于强势地位，政府部门在与非政府组织合作中也经常讨价还价。这样就额外地增加了非政府组织的行动成本。而且，政府部门组成人员的流动性也比较强，这与扶贫项目的连续性、长期性往往会发生矛盾，造成项目管理业务上出现衔接问题。这样，由于政府部门与非政府组织之间的合作没有一个制度化的保证，其合作关系往往带有很大的临时性和极大的不确定性。

二是合作目标带有一定的分歧性。如前所述，贫困治理的效度依赖于政府部门与非政府部门的合作。但是，这并不意味着双方在扶贫的目标上高度一致。一般来说，非政府组织的行动目标只要不影响到政府部门的主要目标，即使出现差异，也能够为政府部门接受。但是，一些基层政府部门和村委会可能对非政府组织的目标设定存在比较苛刻的要求，一旦双方找不到契合点，扶贫项目就很难实施，或者即使实施也困难重重。

三是合作机制依然没有完全理顺。对于具有政府背景的非政府组织来说，合作机制表面看起来比较顺畅，但是，正是由于这种特性，这样的非政府组织对政府部门表现出很强的依附性，因而在扶贫项目的设计、实施过程中缺乏自己的理解和判断，甚至成为政府部门的“代理人”。对于没有政府背景的非政府组织来说，虽然行动的独立性可以获得保证，但是处处受制于政府部门，发展比较艰难。从制度上来说，现在还没有一部法律对政府部门与非政府组织的合作进行规范，政府部门在合作中扮演什么样的角色？非政府组织是否可以完全脱离政府的控制？这些问题仍然是困扰政府部门与非政府组织合作的制度难题。

（二）政府部门与龙头企业之间的合作困境

一是扶贫龙头企业营销支持缺位。大多数看似强大的扶贫龙头企业，在竞争日益激烈的市场环境中其实并没有多少话语权，尤其是那些地处农村、起步比较晚、资金规模比较小的私营企业，更是难以立足。如前所述，龙头企业带动是贫困农户脱贫致富的绝佳路径，但是如果龙头企业本身“脱不了贫”，它又如何带动贫困农户脱贫呢？诚然，现在政府对龙头企业的发展不可谓不支持，但是他们把更多的关注点放在了资金和技术上，而在营销方面的扶持并不多。如果企业投资生产的产品无法销售出去，即使投再多的资金，搞再尖端的产品，企业照样在困境中挣扎。

二是扶贫目标错位。政府部门与龙头企业合作最主要的目标是通过扶持龙头企业带动更多的贫困农户脱贫致富。但是，从调查的情况看，在实际运作过程中，这一目标发生了偏离，甚至出现了“扶富不扶贫”的现象，如广东揭西县志诚食品有限公司，实行“公司＋基地＋农户”的经营方式，但是其提供的甜玉米种子价格每斤达到30元～120元，贫困农户根本买不起或无力承担风险，买得起、能够承担风险的基本上是非贫困户。这样，预期受益者和实际受益者发生了严重的错位，从而违背了政府部门扶持龙头企业的最初目标。

三是政府部门角色扮演失位。首先是政府选择扶贫龙头企业时的主观随意性较大。哪些企业可以划入扶贫龙头企业，哪些不能划入，在客观上并没有一个衡量标准，实际上多是由政府主观认定。其次是政府部门对扶贫龙头企业的生产经营干预较多。在“全能政府”思维方式的主导下，政府部门往往认为既然扶贫龙头企业是由自己认定的，那么，企业就应该服从政府部门的意志，而这恰恰违背了市场经济固有的规律。

（三）政府部门与金融部门之间的合作困境

一是主动、被动角色倒置。长期以来，政府部门与金融部门合作中角色分工一直是政府处于主动地位，而金融部门处于被动地位。具体来说就是，根据扶贫贴息贷款“双线”管理政策，政府部门（主要是扶贫办）牵头，金融部门配合；政府部门选择贷款项目，金融部门（主要是农业银行）发放贷款；政府部门直接干预，金融部门承担市场风险。这种畸形的角色配置，不仅制约了金融部门与政府合作的积极性，而且使贫困目标群体对信贷产生了豁免预期，严重影响金融部门所贷款项的到期回收率。

二是补偿机制缺失。金融部门与政府合作，其市场风险虽然比商业贷款小得多，但是，风险可控性比较差。商业贷款从发放到回收都有一套完善的风险防控体系，而且这种防控的主动权基本掌握在金融部门手中。但是，扶贫贷款往往都是政策性的，不仅贷款利率低，而且运作成本也高，然而最重要的是在风险防控上，金融部门并没有多少话语权。[2]不可否认，任何贷款项目都是有风险的，都会出现一定程度的损失，特别是那些自然条件恶劣的地方，呆账、坏账的比例更高，而这种损失并不是金融部门自身造成的，可以说是政策导致的一种结果，而政府部门又缺乏相应的补偿机制来弥补金融部门并不情愿的损失。

四、突破政府部门与非政府部门合作困境的路径分析

未来的贫困治理主体应该是多元化的，这也是贫困治理发展的一个趋势。这其中，政府部门与非政府部门的合作可以说是参与主体多元化的主要形式。但是，如何突破政府部门与非政府部门的合作瓶颈，是我们当前贫困治理必须首先解决的一个重大现实问题。

（一）整合资源，实施社会化扶贫战略

虽然“多元治理”模式强调政府权利的下放及还原给社会，但是政府作为公共权力的拥有者，其公共性的特质本身就决定了其作为公共事务治理的主导地位。[3]长期以来，人们将扶贫资源仅仅定位在政府的扶贫资金上，这也导致政府在扶贫事业上不堪重负，也使其他的扶贫资源处于闲置状态。因此，我们应该改变这种传统的认识误区，将政府之外的资源也吸纳进来，以需求为导向，多元联动资源，特别是整合非政府部门的资源优势，使之成为除了政府部门之外另一股重要的扶贫力量。[4]

（二）构建以“委托－代理”为核心的全新“政－非”合作模式

政府部门与非政府组织以扶贫项目为媒介，通过组织方式上的变化来实现贫困治理效度最大化，无疑是当前扶贫领域中一个重大突破。“委托―代理”就是在政府相关部门主导下，委托非政府组织具体实施扶贫项目的一种“政—非”合作形式。具体的运作机制包括：一是非政府组织提出年度扶贫计划；二是政府部门审核、批复；三是非政府组织目标责任细化（主要是确定项目实施的时间、地点、资金数量、受益农户等，并明确项目实施小组及具体责任人的分工职责）；四是投工投劳（这一项主要由非政府组织按照“一事一议”的方法组织实施）；五是项目实施。在项目实施阶段，应该特别强调贫困农户的参与，可以组织贫困农户就项目涉及的品质、价格进行询价采购，发挥农户的自主选购积极性，以农户选择、非政府组织结算这种方式，实现农户自主性与非政府组织代理性的有机结合。

（三）搭建龙头企业营销平台

面对激烈的市场竞争，扶贫龙头企业特别是尚处于成长阶段的龙头企业，很难在这种恶劣环境下做强做大。因此，政府部门为其搭建一个健康成长的平台（重点是营销平台），就显得尤为重要了。政府部门可以发挥强有力的中介功能，促成扶贫龙头企业与其他实力较强的企业形成紧密型合作组织，实现跨区域生产和销售，扩大企业的影响力和竞争力。同时，政府部门也可以推动农场公司化，组织多个农场成立公司农场，把农产品产供销的每一个环节都置于一个统一管理体系中，从而避免同来竞争、资源内耗现象的出现。

（四）创建农村新型社会化服务组织

农村新型社会化服务组织属于新兴社会事物，它是提高农民的组织化程度和实现农民互助的重要组织形式，具有较强的公益性、专业性特征。一般包括两种类型：一种是村域自治组织，它主要是以地缘性特征比较明显的村落为基本单元，服务的对象也主要是本单元的群体。对这类组织政府部门应给予更大的发展空间，特别是要引导这些组织参与到扶贫开发领域，利用其植根民间的优势，实现贫困治理效度的最大化。第二种是专业合作组织，这类组织并不局限于本村域，而是跨村域的一种合作组织。对于这类组织，政府部门应主动培育具体的社会组织模式和搭建社会合作的新平台，优化其资金、技术、劳动力的配置功能，降低贫困农户的生产成本，更新其生产技术，改进其生产模式，提高其产品品质，从而使贫困农户能够分享到组织化、市场化、产业化和现代化的益处，更好地融入到竞争性环境之中去。[5]

（五）健全扶贫贴息贷款的风险补偿机制

为了使金融部门更好地参与到扶贫开发领域，政府部门应该建立一种参与激励机制，形成科学的制度规范和激励引导。[6]可以考虑设立扶贫信贷支持保障资金，针对金融部门扶贫过程中产生的政策性风险，设法给予适当的补偿。这样，既可以提高金融部门参与扶贫的积极性，同时也可以防止一些农户因为还贷问题而重新陷入贫困的境地。

［1］叶大凤，周健.非政府组织参与社区主导扶贫的问题与对策［J］.前沿，2012，（1）：116.

［2］高芸，张丞.非政府组织小额信贷服务:成就、问题和发展思路［J］.农村金融研究，2012，（9）：60.

［3］蒋辉.武陵山集中连片贫困区跨域公共事务治理的模式与机制研究［J］.甘肃社会科学，2012，（5）：229.

［4］李迎生，等.非营利组织社会服务的改革与创新:以民族地区反贫困为例［J］.教学与研究，2012，（8）：15.

［5］潘一禾，刘琳.新型社会组织的创建与试行——从杭州市“社会复合主体”实践看政府赋权社会的可能［J］.浙江社会科学，2010，（11）：63.

［6］刘娟.扶贫新挑战与农村反贫困治理结构和机制创新［J］.探索，2012，（6）：113.