中国环境保护四十年回顾及思考——在香港中文大学“中国环境保护四十年”学术论坛上的演讲*

曲格平

（中华环境保护基金会，北京 100035）

女士们、先生们、老师们、同学们：

大家上午好！

应香港中文大学的邀请，来参加“中国环境保护四十年”学术论坛，我感到很高兴。有幸的是，我本人亲历、参与了40年来中国环境保护事业，亲眼目睹了40年来中国环境保护的变化。风风雨雨，筚路蓝缕，以启山林；到如今的万物葱郁，蔚为大观，既充满着艰辛，又充满着欢欣。这样一段环保史，就是中国社会40年来巨大变迁史。今天，我愿意与大家一起来讨论这段环境保护历史的经验和教训。

1 中国四十年来的经济发展足迹

中国的环境保护起步与西方国家相比晚不了几年，不过我们起点低，西方国家是在工业化和城市化都已完成的情况下起步的。这就是为什么环境状况差距会如此之大的原因。让我们看看中国社会这40年来的经济发展足迹。这条足迹，实际上构成了中国环境保护从起步到成长的一个大背景。

足迹之一，中国从一个低收入国家进入到今天的中等收入国家。

1972年，中国处于短缺型经济，是个贫困国家，建国以来非理性的狂热政治运动，特别是文化大革命的开展，使国民经济几近崩溃，当时，人均GDP折算成美元只有131美元，可以列在世界上最贫困的国家之例。所幸的是，从1979年开始，邓小平先生把中国带入了改革开放时代，中国经济很快步入了高速发展时期，实现了连续32年平均9.9%的年增长。据世界货币基金组织公布的数据，2011年，中国GDP总量已达到7.3万亿美元，仅次于美国，成为全球第二大经济体，人均GDP5 414美元。2011年7月，世界银行按其标准认为，中国已进入中等偏上收入国家行列。不过，人均GDP只相当日本的11.8%，德国的12.4%，美国的11.2%。如按购买力平价计算，2011年中国人均GDP是日本的36.8%，德国的37%，美国的26%。

足迹之二，中国从工业化初期阶段进入到工业化中后期阶段。

改革开放30多年来，中国经济高速增长，GDP总量以及人均GDP不断攀升，主要凭借的是工业化的加速发展。从历史上看，除几个石油出口经济体外，所有国家都是通过工业化才变富裕的。

那么，目前中国工业化处于一个什么阶段呢？据中国社科院研究表明，目前我国工业化进入中后期。中国社科院在其发布的《中国工业化进程报告》中，运用工业化综合指数对中国的工业化水平进行评价：这一指数在0～33时表示一个国家工业化处于初期；33～66时表示工业化中期；66～100则表示工业化后期；而当这个指数大于100，则表示已进入后工业化阶段。2012年中国社科院发布的《工业化蓝皮书》显示：1995年，中国工业化水平综合指数仅为12，表明中国处于工业化初期的前半阶段；经过“九五”时期，到2000年中国工业化水平综合指数提高到18，表明进入工业化初期的后半阶段；经过“十五”，到2005年，工业化水平综合指数提高到41，中国工业化水平处于工业化中期的前半阶段；经过“十一五”时期，到2010年，中国的工业化水平综合指数为66，表明工业化水平即将走完工业化中期的后半段。

由此看来，从1972-2012年40年来，中国经历了从工业化初期到工业化中后期的发展历程。在这个阶段，特别是改革开放以来，中国工业化经历了一个不断加速发展的历程，逐步从一个工业小国发展成为工业大国，并不断演变为制造业雄踞全球第一的“世界工厂”。

经过40年的发展，中国在主要工业产品产量上，已经远远把发达国家甩在了后面，从这个意义上说，我们早已完成了当年提出的“赶英超美”的壮志。2010年，中国粗钢产量6.2亿t，而同期日本1亿t，美国8 000万t，比世界上除中国之外的前30个国家之和还要多4 000万t；中国煤产量29.8亿t，而同期美国10.8亿t，印度5.5亿t；中国发电量是4.1万亿kWh，日本9 300亿kWh，中国略超美国成为全球第一发电大国；中国水泥产量18.6亿t，而同期印度2亿t，美国6 400万t；中国汽车产量1 900万辆，而同期日本1 600万辆，德国1 100万辆。

有人研究发现，欧美等发达国家在人均GDP8 000～10 000美元时，环境状况开始好转；而韩国等新兴工业化国家利用后发优势，在人均GDP5 000～7 000美元时，环境提前好转。中国人均GDP刚刚达到5 000美元，如与新兴工业化国家比，我国环境没有出现拐点，40年来是我国污染排放不断爬升的过程，要停止这种爬升，环境开始好转，还有一段很长的路要走，这就是值得人们思考的一个问题。

足迹之三，中国从乡村型社会进入到城镇化社会。

从工业革命以来的人类发展史看，一国要实现现代化，在推进工业化的同时必须同步推进城市化。改革开放以来，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，其主要特征是：

城镇人口迅速增加，城市化率大幅提高。1978-2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.9%提升到51.3%，达到世界平均水平。30多年来，城镇人口新增了5.18亿，相当于美国、日本、德国人口之和。2011年中国城镇人口首次超过农村人口，标志着城乡人口结构发生了根本改变。预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。这表明中国由几千年来以农村人口为主，发展为以城镇人口为主的分布格局。

但是，在经济快速发展的同时，生态环境也发生了巨大变化，从污染物低排放走向高排放，从环境状态的低恶化走向环境状态的高恶化，从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染，付出了高昂的环境与资源代价。

特别是在城镇化加快发展的同时，也带来了许多环境问题。一是污水排放量大幅提升，1991-2011年，城市污水排放量从近300亿t增加到400亿t；二是生活垃圾清运量从7 600万t增加到1.63亿t；三是私人汽车拥有量急剧增加，从1991年不足100万辆发展到今天6 000多万辆。仅此三项，就对城市环境造成了巨大压力。据世界卫生组织（WHO）发布的报告，2009年中国31个省会城市PM10年平均浓度达到98μg/m3，是WHO推荐标准的4.9倍，在91个国家中排名第71位。其中兰州的PM10浓度最高，达到150μg/m3；海口的PM10浓度最低，为38μg/m3，但也超过了WHO推荐的标准值（20μg/m3）。

2 中国环境保护四十年的历程

40年来，中国经历了从计划经济向市场经济转轨的宏大历史进程，目前正在经历从经济体制改革向政治体制改革、社会体制改革扩展和深化的进程中。40年来，中国领导决策层在发展的政策思路上有显著变化。在20世纪80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行，经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观；热忱接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念，并相继提出了科学发展的观念和战略，倡导建设资源节约型和环境友好型社会；倡导发展循环经济和低碳经济，推进生态文明建设。不过，这些发展战略只停留在理念层面上，停留在文字上和口头上，很少见诸行动。

总体上看，经济增长对环境压力不断加剧，环境污染不断“爬升”，从初期的低排放进入到当下的高排放，进入到一个环境污染的高峰期。目前，中国消耗了占世界21%的能源、11%的石油、49%的煤碳，排放了占26%的SO2、28%的NOx、21%的CO2。据专家测算，2011年中国排放SO22 218万t，超过环境容量的84.8%；COD排放量2 500万t，排放量超过环境容量的212.5%，这些排放物均列世界首位。同时，随着经济总量、外贸总量和结构变化，中国在全球经济和环境格局中的地位也在发生显著变化。

下面，我想分四个阶段，回顾和检讨一下40年来的中国环境保护历程，特别是环境污染防治的历程。

第一阶段，环境保护意识启蒙阶段。

从1972-1978年的7年，中国正处于极为混乱的“文革”劫难时期，也是环境问题开始暴露，环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时，中国人均GDP只有100多美元，工业化还处于初期阶段，但环境污染开始在局部地区特别是城市暴露出来，污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害还知之甚少。而此时的西方世界则是另一方景象。20世纪50～60年代，西方世界终于迎来了经济发展的黄金时期，特别是日本，为了不断追赶并超过西欧各国，创下了连续18年经济年均增长9.3%的记录。日本为此付出了沉痛的代价，成为了公害列岛。从20世纪60年代后期，西方世界的公众终于醒悟，展开了大规模的环境保护抗议运动。而在日本，以健康损害问题为焦点，以被害者为中心，展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年，美国开展了旨在保护环境的“地球日”活动，喊出了“不许东京悲剧重演”的口号。1972年，联合国为顺应全球兴起的环保浪潮，在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，拉开了全球环境保护运动的序幕。当时，《纽约时报》评论道，这次会议是一场“思想的革命”。

对当时的中国而言，当务之急是要认识环境问题，提高对环境保护的意识。

环境问题开始得到高层重视。西方发达国家的这场环境运动，为中国启动环境保护提供了契机。1969年，我调到国务院计划起草小组，从事编制国民经济与社会发展计划工作。当时经常听到周恩来总理谈起“公害问题”。他特别提醒说，你们要研究工业发展中的公害问题，要学习国外治理公害的经验。因为我来自燃料化学工业部，这个部的污染问题最严重，就让我来分管这项工作。1970年底周总理在听取了一位日本公害记者介绍日本公害特别是“公害病”情况后，要我们组织一次报告会，请这位日本记者介绍日本环境污染问题，并要求国家机关特别是各个部委的负责人都要来听这堂课，会后还要组织他们进行分组讨论，讨论的情况要向他汇报。我们都照办了。当我们把报告情况和分组讨论的情况交给总理后，他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说，这是在高层次的会议上，出现的第一份有关环境保护的文件。中国的环境保护的启蒙就是由上而下、逐步开展起来的，实际上是周恩来总理推动起来的。

1972年出席联合国人类环境会议，认识到了自身问题的严重性。1972年，周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国席位后，参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头，有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。我也有幸参加并见证了全球首次环境会议的盛况。中国代表团出席会议，举世瞩目。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等、要尊重每个国家的主权，要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张，受到发展中国家的普遍欢迎和支持，特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。

不过，在当时“文化大革命”政治背景下，代表团出席会议的主导思想，不是去“取经”，而是去“斗争”的，始终绷紧了“阶级斗争”这根弦，在修改“宣言”中，也讲了一些偏激语言。代表团领导人战战兢兢，生怕在政治上犯错误。至于对会议讨论审议的环境与发展问题，并不是怎样关注。会后在写出席会议的汇报中，竟然没有一句会议中心主题——“发展与环境”的话，全是政治斗争的篇幅。今天看这份报告是极不可思议的事情，可当时就是这样做的。

就我个人来说，参加这次会议真正打开了一叶窗口，开阔了视野，了解到环境保护究竟是怎么一回事，认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”，而是“中国城市存在的环境污染，不比西方国家轻；自然生态方面的破坏程度，中国远在西方国家之上”。当会后把这个结论汇报给周恩来总理时，得到了他的认可。他甚至还说，他担忧的问题还是发生了。周总理立即指示，要开一次全国的环保大会，介绍国际环境形势，更要探讨中国环境保护问题。

1973年8月召开全国环境保护会议。中国召开第一次环境保护会议，是斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物。当时，各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实，分析其危害，提高了对环境保护的认识。会议后期，周总理决定在人民大会堂召开万人大会，在全社会来普及环境保护意识。在文化大革命极左思潮统治下，能召开环境保护这样的会议，允许人们在那里议论“中国社会主义的黑暗面”，真可称为一个奇迹。这一切都是在周总理的运筹下进行的。这次会议解决了几个主要问题：一是对中国环境污染有了一个初步认识，中国不是没有污染，而是有些方面还相当突出；二是通过了中国环境保护方针，即：“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”；三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，对十个方面的环境保护工作提出了要求，并作出了部署。

全国环境保护会议之后，迅即成立了国务院环境保护领导小组，下设办公室，我是办公室负责人之一。办公室成立后，督促各地成立相应的环保机构，对环境污染状况进行调查评价，开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时，对污染严重的地区开展了重点治理，包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中，官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大，成效也突出，为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。

周恩来总理以他的远见卓识，敏感地意识到环境问题的严重性，以及对于未来中国的紧迫性，适时地抓住这个问题，未雨绸缪，开启了中国环境保护事业的航程。所以说，周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。

第二阶段，环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段。

从1979-1992的14年，是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始，中国开始实行改革开放政策，经济发展由此驶上高速增长的轨道，并迎来了长达33年的高速增长期。也是在这一年，《环境保护法》正式颁布，标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。据有关资料显示：一些西方发达国家是何时制定“环境基本法”的呢？美国是1970年，日本是1967年，法国是1976年，英国是1974年，瑞典是1969年。就时间而言，中国环境基本法建设比一些发达国家也晚不了几年，其差别是在“有法不依”上。期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成，初步确立了中国特色的环境保护道路。举其要点如下：

一是确立了环境保护的基本国策地位。20世纪80年代初，通过对国情的分析，我们认为，环境保护事关自然资源合理开发利用，事关国家的长久发展，事关群众的身体健康，是强国富民安天下的大事，应该立为国策。我们将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报，他当即表示，要像计划生育一样，环境保护也应立为一项基本国策。在1983年第二次全国环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布，环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立，使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置，为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时，为落实环境保护基本国策，国务院制定出台了“同步发展”方针，即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的战略方针，摒弃了“先污染后治理”的老路，体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的，并更加切合中国的实际。

二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年，在第三次全国环境保护会议上，提出了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

强化环境管理政策，是我国环境政策中最具特色的一条。20世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势，在科技发展水平不高，国力有限的情况下，不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而调查研究表明，造成环境问题特别是环境污染的重要原因是管理不善。因此，最现实、最有效的办法，是靠政府采取行政的、法律的和经济手段，强化环境管理，以监督促治理，以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子，是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变，如果没有这种转变，环保工作将无所作为，环境形势将更趋恶化。

以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发，后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型，变成法律制度，在全国加以实施。

三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布，1989年又作了修订。同期，还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》；同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律，初步构成了一个环境保护的法律框架。

四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年，联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会，我有幸作为中国代表团副团长参加。会后，以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》，首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年，国家在制定“九五”规划中，明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》，制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年国家设立“城乡建设环境保护部”，内设环保局，从而结束了“国环办”10年的临时状态。1988年，环保局从城乡建设环境保护部分离出来，建立了直属国务院的“国家环保局”。至此，“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后的环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。实践证明，确定了环境保护方针，制定了规划，还要有相应的机构和人去推动实施，否则一切将都落空。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年，全国人大设立“环境与资源委员会”，全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效，各省、市、区也都相继建起这种机构，在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

第三阶段，环境污染加剧和规模化治理阶段。把1993-2001年这8年作为一个阶段看，是因为1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年，也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期，是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年小平南巡讲话后，中国掀起了新一轮的大规模经济建设，各地上项目、铺摊子热情急剧高涨，加之上世纪80年代全国乡镇企业的无序发展，致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流，蓝藻大暴发，甚至舟楫难行，沿江沿湖居民饮水发生困难；许多城市雾霾蔽日，空气混浊，城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下，国家环保部门启动了“三河（淮河、海河、辽河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通过制定区域和流域污染防治规划，实施重点污染物总量控制，拉开了规模污染治理的序幕。