机关民警参与基层巡防工作制度价值探析

俞 亮

（南京市公安局，江苏 南京 211100）

巡逻作为动态勤务的重要组成部分，是公安机关的第一勤务，也是人民警察的职责所在。机关民警参与基层巡防工作，是进一步提高街面见警率、管事率，不断提升公众安全感和满意度的重要抓手，是机关了解基层、服务基层的重要渠道，是提升服务效能的有力举措，也是向基层学习的难得机会。

一、巡逻勤务的历史沿革和现实意义

巡逻勤务，最早由现代警察之父罗伯特……比尔提出，是当今世界各国警察最主要的勤务方式。巡逻勤务是警察勤务的主干，巡逻效果的好坏，直接关联着警察工作的得失，被人们称为警察勤务的 “中流砥柱”。国际警政专家威尔逊说： “巡逻警力为任何警察部门之中坚，只有当巡逻部门不能履行其所有的警察职责时，才有设置其他部门的必要。”[1]在许多国家 （地区），巡逻警察是警察机关的主要代表，公众与警察机关的大部分接触都发生在公民和巡逻队之间，巡逻队是警察机关中最重要的部分。在美国，巡逻警力占了总警力的60%-80%，在日本，70%的罪犯、50%的吸毒者和交通肇事犯，均是由巡逻警察抓获的。在我国香港，上街巡逻的警力要占到总警力的六成。得益于 “巡街”在内的警方的辛勤工作，2011年香港全年发生劫案仅731宗，是自1969年有记录以来最低。2011年大部分罪案类别都持续下跌，破案率为42.5%。在不少国家的新警察上岗伊始，都要从巡逻工作做起，取得所谓的 “街道经验”，为从事其他警务工作奠定扎实的业务基础。

世界各国 （地区）都对警察巡逻在维护社会治安和密切警民联系方面的显著作用给予了充分认可。如威尔逊认为，警察巡逻是为了制造一种警察无所不在的印象，借以消除犯罪得逞的实际机会 （或有机可乘的念头）。日本学者高桥雄豺指出，如果说绝大部分的警察工作有赖巡逻完成，也非夸张之词。台湾警政专家梅可望认为， “巡逻在社会中产生一种无形的安定力，不法之徒亦因警察的巡逻而提心吊胆，走避唯恐不及，守法公民因警察巡逻而无忧无虑，安居乐业。”[2]

从我国巡逻警务的发展来看，1984年，公安部在全国公安基层基础工作会议上，首次提出 “为严密控制治安局面，我们的公安机关应当把基层的大部分警力摆到街面上”。1991年召开的第十八次全国公安会议上，公安部党委正式提出，在全国大中城市建立和完善人民警察巡逻体制。1994年公安部发布了 《城市人民警察巡逻规定》，成为指导巡逻勤务的第一个规范性文件。2005年，江苏省全面开展社会面巡防改革，实行巡防工作四班三运转和 “红橙黄绿”四色布警，让警力跟着警情走。南京是全国最早开展民警巡逻的城市之一，2009年4月，南京全面推行时空化巡防新举措，建立动态治安巡防体系，实现打防管控有机统一，成为平安南京的亮丽名片。

二、机关民警参与基层巡逻工作的意义

2012年4月1日，深圳市公安局在全国率先实行巡逻勤务管理工作改革，将市公安局机关民警、交警机关民警、派出所社区巡警以及巡防员、群防群治力量等全部纳入了巡逻主力军，增加上路巡逻的警种和人数，实行全警上路，对勤务设置、勤务制度、巡逻人员职责、机关民警参加巡逻等内容做出重大调整，要求市公安局内设机构、直属单位和派出机构的机关部门必须组织所属在编民警参加巡逻，要求每周每人要安排不少于6个小时的挂点巡逻勤务，2人为一组，巡逻时间主要为每天18：30-22：30之间，并将此作为长效机制坚持开展，弥补基层警力不足的问题。提高路面见警率和管事率，压制犯罪，减少犯罪。并组织全市30万群防群治力量参与路面防控，充分发挥这支队伍看家护院、守点护面的重要作用。机关民警全面参与基层巡逻工作，是调整警务理念，有效整合警力资源的必然要求，是进一步提高街面见警率，增强人民群众安全感和满意度的重要举措，也是服务基层，不断夯实基层基础工作的有力抓手。具体来说，具有以下几个方面的重要意义。

（一）深刻调整警务理念，有效整合警力资源的必然要求

巡逻是人民警察的第一勤务，是公安机关职责所在。机关民警参与基层巡防早有先例，全国各地都有尝试，南京市也曾多次在节假日或重大事件发生时组织机关民警参加巡逻工作。但多属临时性抽调，计划性不够、目的性不强、随意性较大、成效不明显。如此次这样全覆盖、制度化、常态化的机关民警参与基层巡逻工作，尚属首次，层次的高度、范围的广度和工作的力度前所未有，在全国也不多见。一方面，是调整警务理念和警务模式的客观需要。公安机关有别于一般的国家行政机关，是每天都在打仗的战斗实体和纪律部队。公安民警不同于一般的公务员，不能整天 “坐堂办事”，机械被动地接受工作、文来文往。必须走出办公室、走上街面、走向基层， “猫鼠同步”，以适应日益复杂性动态性治安形势的现实需要。另一方面，随着经济社会的迅猛发展，我国已进入社会矛盾的凸显期，警力不足已成为制约公安工作的突出问题。以南京为例，全市共一万四千余名民警，警力占人口比例在万分之十七左右，远低于世界万分之三十的平均水平。机关民警占全局民警三分之一以上，在无法短期内大幅度增加警力的情况下，让机关民警广泛参与基层巡防工作，让广大机关警力投入街面和一线，有效弥补了基层警力不足，整合了警力资源，实现了警力的 “无增长式改善”。

（二）推进基层巡防工作质效，提升群众安全感和满意度的有益探索

巡逻勤务使民警走上街面，拉近了警民距离，密切了警民关系，有效增强了群众社会安全感。 “巡逻使守法公民的心目中产生了警察无所不在的印象，使他们感到警方在致力于制止违法犯罪，并可在紧急情况下提供援救，无形中增强了公众的安全感和对警方的满意度。”[1]当前，基层派出所维护社会稳定的工作任务异常艰巨繁重，投入街面巡逻力量相对薄弱。机关民警参与基层巡防工作，弥补基层治安巡防的 “盲点”和 “弱点”，进一步提高街面见警率和群众安全感，即是对基层治安巡逻力量和巡防网络的有益补充，也是切实减轻基层负担，加强基层基础工作的现实需要。另一方面，机关民警长期处于公安机关业务指挥和指导部门，拥有着更开阔的视野，支配着更专业的公安业务知识，占有着更丰富的理论前沿信息。在参与基层巡防时，可以充分发挥自身理论和业务优势，理论联系实际，帮助服务基层，指导巡防实践，在工作中形成互补，不断提升基层巡防工作质效。

（三）切实转变机关作风，提升服务效能的重要渠道和有力举措

“上面千条线，下面一根针。”当前，机关和基层 “二元化”、 “离心化”的倾向较为突出。一是在工作模式上，基层所队基本上按照 “四班三运转”、 “白加黑，5+2”的工作模式，而机关部门基本上仍是按部就班， “朝九晚五”， “群众上班我上班，群众下班我下班”，特别是在重大事件安保任务艰巨繁重的大背景下，显得不相协调。二是在思想认识上，由于长期在机关部门工作，深入基层、接触一线的机会较少，部分机关同志对当前社会治安局面的严峻复杂性认识不足；与基层通知沟通不畅、感情不深；服务基层、指导实战的能力不够，长此以往，只会使机关和基层工作越来越脱节，思想越来越疏远，情感越来越对立。三是在人员流向上，由于机关和基层相比，在工作任务、精神压力、晋级晋职等方面的显著优势，致使基层民警特别是青年民警一心往上走，不安心在基层的情况较为突出，如每次机关遴选民警时，基层民警特别是青年民警报名都非常踊跃，严重制约了基层基础工作健康、可持续性发展。基层是最好的学校，实战是最好的老师。通过开展机关夜巡工作，让机关民警走出办公室，走入基层，走向街面，走进一线，零距离的直观感受、把握最鲜活、最生动的社会治安状况，认真、广泛的聆听基层对机关工作的真实意见和建议，改变了以往一味 “文来文往”、“电话汇报”的局面，既是增进机关和基层互相了解，加强机关与警察之间联系和感情的重要渠道，也是机关了解基层、服务基层，向基层学习的难得机会。

三、机关民警参与基层巡逻应当注意的问题

（一）提高认识，明确目的，进一步加强机关民警巡防工作的使命感和责任感

认识决定态度，态度决定高度。要端正对巡逻勤务工作极端重要性的正确认识，进一步增强机关民警参与基层巡防工作的主动性和积极性。一方面，巡逻勤务是警察最古老、最重要、最基础的一种勤务的方式，警察巡逻是一种警务方式，不是一个警种，任何警种都可以采取巡逻方式进行工作。许多国家的警察部门，新警察开始的工作就是巡逻，有的甚至明文规定，所有警察都需要具有巡逻的实践经验。机关民警应主动摒弃机关民警就是 “发号施令”的领导角色，自觉投入到基层巡防工作来，丰富工作经验，增加社会阅历，努力在一线中磨砺自己，在实践中成长自己。另一方面，机关民警参加基层巡防工作是市局党委转变机关作风、整合警务资源、规范巡逻勤务的一项重要举措，是机关了解基层、服务基层的重要渠道，提升服务效能的有力举措，也是向基层学习的难得机会。要将市局党委的工作部署和要求传达到每一名干警，使巡逻勤务根植每一名干警心中，成为履行公安职责的第一要务。广大机关民警要自觉增强政治观念和大局意识，讲政治，讲大局，讲奉献，主动服从市局统一安排部署，自觉参与配合基层巡防工作，确保工作取得成效。

（二）强化考核，注重实效，进一步提高机关民警巡防工作的制度性和规范性

机关民警巡防是实实在在的提升基层巡防质效的有力措施，不是花架子，不能走过场。2012年10月18日，南京市局专门召开机关干警巡逻工作推进会，进一步推动市局机关干警巡逻工作规范化、长效化建设。各单位要高度重视、加强领导、精心组织，重在落实。一是强化组织领导。要细化工作规则，明确工作要求，落实工作责任，确保机关民警巡防工作制度的良性、健康发展。二是干部率先垂范。各级公安机关领导干部特别是 “一把手”要身先士卒、率先垂范，带头参加基层巡逻工作，到治安情况最复杂的地区去，真正起到模范带头作用。三是强化考核监督。政工纪检督察部门要加强检查考核，落实监督责任，通过现场检查、电台点名、视频巡视和回执统计等方式开展检查监督，定期通报，点评问题，奖优罚劣。

（三）互帮互学，取长补短，进一步增强机关民警巡防工作的规范性和质效性

闻道有先后，术业有专攻。机关民警和基层民警知识结构、研究方向、工作重心不同，应发挥各自优势，工作中形成互补，形成合力，实实在在出成绩、出战果、出经验。一是机关民警特别是治安、刑侦、法制等业务部门同志应充分发挥自身业务和职能优势，对基层民警给予必要指导和帮助，为基层巡防工作提供理论保障和智力支持。二是基层民警应摒弃拘谨和敬畏心理，放松心态，向机关同志耐心介绍基层基础工作中的问题和现状，认真传授一线巡防工作中的宝贵经验，主动提出富有建设性的意见和建议。机关民警也要放下架子，丢掉面子，带着课题而来，虚心请教，认真思考，拜基层同志为师，甘当小学生，切实为基层解决实际问题。

（四）回归社会，服务社区，进一步彰显机关民警巡防工作的宗旨性和目的性

现代警察之父罗伯特……比尔在他确立的现代警务九条原则中指出，警察就是公众，在任何时间，警察都要与公众保持联系，警察只是为社区谋福利与谋生存的，全职服务于民的、公众的、拿工资的公众。英国警务改革旗手约翰……安德逊比喻说，如果说警务工作是一棵大树……树的根基必须牢牢扎根于土壤，这个土壤就是群众和社区，警务工作必须以社区人力资源为警力的后备，以公众千百双眼睛和耳朵作为警察的眼睛和耳朵，警察重新回到公众中去。我们要按照警务工作社会化的要求，将巡逻勤务与社区警务紧密结合起来，扩大巡逻中的服务职能，走入社区，走进群众，点、线、面结合，最大限度调动社区各种力量、各个群体参与社会治安管理的主动性和积极性，充分利用社会资源。最大限度调动社区资源，使公安机关社会治安管理的战线延伸、路径增多，主动发现问题、解决问题的能力加强，更具针对性和时效性。如南京市东山派出所全警动员，全所参与社区一级巡防工作，提出每天下班后再为辖区守候两小时的口号，深入社区开展 “四项排查”工作，认真排查涉稳隐患，切实压降夜间发案，努力把涉稳纠纷化解在源头，解决在基层，加大对重点区域的空中排查力度。形成一个 “点、线、面”融合、 “制服、便衣、警犬”结合的立体化、网格化巡防模式，最大限度将警力推向小区、街面，提高见警率和管事率，增强群众安全感。

[1]汪勇.警察巡逻勤务教程[M].北京:中国人民公安大学出版社,2000:37.

[2]梅可望.警察学原理[M].台北:中央警官学校印行,1971:367-368.