我国社区矫正检察监督面临的挑战与对策

董 鹏，田新华

（1.卡莱(梅州)橡胶制品有限公司 计划部，广东 梅州 514759；2.中国政法大学 法学院，北京 102249）

一、问题的提出

社区矫正（Community Correction）产生于上世纪七十年代的欧美国家，因具有开放性，体现现代社会人权保障理念与行刑人道化的精神，能够广泛地利用社会资源降低行刑成本，也有利于被矫正者在良好的社会环境中接受改造与复归社会，其自诞生以来在世界刑事司法实践中发展迅猛。我国于2003年开始在部分省市试点社区矫正，2009年在全国全面展开。近年来，社区矫正工作发展迅速，覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。据统计，截至2010年12月底，全国31个省(市、区)和新疆生产建设兵团已开展社区矫正工作，覆盖全国91%的地(市、州)、72%的县(市、区)和 65%的乡镇(街道)。 各地累计接收社区矫正人员59.8万人，现有社区矫正人员27.8万人。[1]2011年2月，全国人大常委会表决通过的刑法修正案（八）进一步规定了依法实行社区矫正，首次将社区矫正写入了刑法，赋予社区矫正在刑事立法中重要的地位，也对我国的检察监督工作提出了挑战。在实践中，社区矫正因其非监禁型行刑方式使得矫正工作人员拥有相当大的自由操作空间，如果缺乏有效的监督，势必会异化为罪犯逃避法律制裁的途径。不受监督的权力必然导致腐败，检察机关的检察监督对于保证社区矫正工作的健康发展具有十分重要的意义。

从我国检察工作的实践来看，随着社区矫正的试点展开，检察机关积极开始了社区矫正的检察监督探索与实践。2001年5月，石家庄市长安区检察院发出了“社会服务令”，这是国内最早的社区矫正尝试，也是人民检察院首次探索参与社区矫正。2003年上海开始社区矫正试点工作，上海市检察院发布了《上海市检察机关参与社区矫正工作试行办法》，明确规定了上海市检察机关参与社区矫正工作的主要职责、职能部门及14项具体的监督情形等。同期，北京市开展社区矫正试点工作，北京市检察院联合市高级法院、市公安局、司法局、监狱管理局联合下发了《社区矫正对象衔接规定(试行)》，也对社区矫正的检察监督作了相应的规定。2005年，最高人民检察院又专门成立了监外执行检察处，并于2006年5月下发了 《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，要求全国检察机关加强对试点工作中交付执行、执行变更、执行终止等各工作环节、社区矫正监管措施以及社区服刑人员合法权益保障情况的法律监督。

在这些检察实践中，我国检察机关基本建立了从社区矫正的决定到解除矫正的全过程法律监督机制，包括矫正前监督、矫正中监督和矫正后监督。在矫正前监督中，社区矫正工作对矫正对象有明确的规定，即确有认罪悔改表现，不致再危害社会的罪犯才能适用非监禁刑，在社区中接受矫正。因此，检察机关的矫正前监督主要是审判监督及对矫正对象决定考验期出狱前的监督职能，纠正不符合条件的对象被判处缓刑或予以假释等。在矫正中监督中，如发现矫正对象长期脱管、漏管等情况，检察机关可向公安机关提出顺延执行期限的建议，也可以向矫正机构提出检察意见；对矫正对象在矫正期间有违反社会治安管理条例的违法行为及构成犯罪的，履行立案监督职能。在矫正后监督中，矫正对象被解除管制、恢复政治权利、假释期满、缓刑期满之日，应由当地公安机关及矫正机构向矫正对象居住地群众公开宣布。检察机关应检察并防止提前宣布、逾期宣布、不宣布及不向矫正对象发放期满证明书等违法行为，切实保障矫正对象的合法权益。应该说，各地检察机关积极探索法律监督新模式，努力构建长效工作机制，也取得了较好的监督效果。然而由于立法滞后、制度缺位等原因，检察监督参与社区矫正不足，社区矫正在部分试行地区甚至形同虚设，因而有必要加强对社区矫正的检察监督，构建一套符合我国宪政体制特点的社区矫正检察监督机制。

二、我国社区矫正检察监督面临的挑战

客观上论，社区矫正工作在我国还是个新事物，因起步较晚目前尚处于试点阶段，缺乏配套的法律法规。“联合办公”模式下对人民检察机关参与社区矫正工作仍然只有一些低阶位法律的原则性规定，缺少统一的高层次的法律规范和具体的实施办法、细则。这使我国社区矫正司法实践面临着诸多挑战。

（一）社区矫正检察监督缺乏明确的、具体的、系统的法律保障

一方面，由于我国没有统一的刑事执行法，致使有关刑罚执行监督的法律规定缺乏系统性，检察机关开展社区矫正监督的法律依据在体系上显得凌乱和松散，为依法履行监督权带来麻烦；另一方面，有关刑罚执行监督的法律规定又过于原则，缺乏严密性和可操作性。实践中，各矫正机构制定的罪犯记分考核规定和奖惩制度直接影响到罪犯的社区矫正的执行，但制定规章制度是矫正机构的内部行为，其是否属于执行刑罚的活动，检察机关对此应否开展监督、如何监督等，法律均无明确规定。同样，检察机关对没有法律依据的矫正措施该如何进行监督，对矫正对象的申诉如何进行查处等，也缺乏明确的可操作性的程序保障。现代立法应当对社区矫正法律监督的对象、范围、内容、方法等进行界定，细化和完善监督程序，并设置被监督方的义务性规定，弥补以往法律监督过于疲软的不足，使其具备应有的约束力。

在检察监督定位上，“两高两部”虽明确检察机关是社区矫正的监督机关，但在现阶段的社区矫正中，检察机关往往是社区矫正工作的参与者和司法行政机关的帮手而不是独立的监督者。例如，上海市检察院2003年6月制定下发的《上海检察机关参与社区矫正工作试行办法》虽明确了该市检察机关参与社区矫正工作及参加社区矫正工作机构检察人员的职责，规范了检察机关参与社区矫正工作的内容和程序，却没有提及检察机关的监督地位。此种情况下，检察机关对社区矫正的法律监督往往变成了“自己监督自己”。

（二）监督对象的双重性给检察机关行使法律监督权带来障碍

根据现行法律规定，非监禁刑的执行机关为公安机关，基层组织或者罪犯原所在单位仅配合和协助公安机关进行帮教考察。但在社区矫正实践中，根据“两院两部”有关文件和地方制定实施的矫正工作流程，真正承担起日常社区矫正任务的却是社区矫正机构，即在公安机关作为社区矫正执法主体的前提下，司法行政机关负责具体的矫正工作，成为社区矫正的工作主体。这种监督对象的双重性往往使检察机关对行使法律监督权无所适从，不仅增加了检察机关的工作量，而且出现两个监督对象互相之间推诿的现象。

（三）检察监督的手段有限、监督力度不够

法律监督权力设置的力度不够是我国现行监督立法的重大结构性缺陷。在实践中，检察监督遇到阻力最多最大的是纠正权和督促权，即当检察机关发出《纠正违法通知书》和《检察建议书》以后，被监督机关既不提出异议，也不执行，此时检察机关只能向上一级检察机关报告，由上级检察机关向同级被监督单位提出，但这只是将问题转移到上级部门之间，问题仍然有可能得不到解决，即使解决了也是费时费力，既影响了检察监督的法律效果和社会效果，又有损于检察机关的公正形象和权威性。同时，我国刑事诉讼法赋予检察机关对刑罚执行活动和刑罚变更执行活动的监督权是事后监督权，如刑事诉讼法第215条规定，“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关，批准暂予监外执行机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”但实践中，这种事后监督存在监督效果不佳、司法资源浪费等问题。

三、我国社区矫正检察监督机制的合理构建

面对刑法修正案（八）社区矫正立法的挑战，尤其在社区矫正具有多元化的执行主体和多样化的执行形式下，我国的检察监督可以从如下几方面进行合理地构建。

（一）构建完备的社区矫正法律法规

构建完备的社区矫正法律法规能促进社区矫正检察监督制度规范化，从而依法实行社区矫正。第一，应完善刑法和刑事诉讼法，以适应社区矫正工作的实际需要。在刑法上：（1）增设社区服务刑，建议在刑法中增设社区服务刑并作为一种主刑，包括5年以下有期徒刑的刑法分则条款都可以在这一档法定刑以内选择适用，从而使当前社区矫正工作普遍采用的公益劳动形式有明确的法律适用依据；（2）建立罚金易科社区服务刑，对那些处以罚金却没有能力缴纳的犯罪分子应判决其为社会或被害人提供服务，以弥补被害人和社区的经济损失与损害，提高判决的法律效果和社会效果，这也有利于解决司法实践中罚金刑难以执行这一难题。在刑事诉讼法上，应明确检察机关在社区矫正工作中的法律地位，并完善监督的程序保障，对消极或积极对抗法律监督的行为规定责任追究及其程序，为检察机关的法律监督手段注入强制力。第二，制订社区矫正的司法解释或行政解释，督促刑事执行部门加快社区矫正规范管理的步伐，保证检察权与执行权在同一法律程序中平等对话。为改变检察权过于被动的局面，切实加快刑事执行的规范化，检察机关应当利用司法解释方式，通过联合解释途径，与执行权一同制定相应管理规范，保证检察监督不受阻碍地进入刑罚执行活动。第三，从长远看，应在制度逐渐完善的基础上制定《社区矫正法》。同时，设置专门的社区矫正机构，明确社区矫正的执法主体以及检察监督的介入程序和实施程序等。

（二）健全社区矫正的工作机制

目前可构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，兼顾对犯罪人的教育改造和帮助服务。第一，建立和完善社区矫正检察监督组织机制一体化。建议检察机关在当地司法行政机关建立社区矫正检察官办公室，抽调检察人员开展社区矫正法律监督工作，建立和完善社区矫正法律监督组织机制。第二，落实社区矫正检察监督的工作格局一体化。在外部，检察机关要与人民法院、公安机关、司法行政机关建立协作配合机制，明确检察机关在社区矫正交付、接收、管理、变更、解除等环节介入的执法程序和纠正违法的效力；及时掌握判决裁定、交付执行、教育管理、矫治解除的基本情况，形成监督合力，确保社区矫正活动正确运行。在内部，派驻监狱、看守所检察室要认真落实监外执行罪犯出狱、出所和列管后的“双告知”制度，认真落实函告制度，担任监外执行检察任务的检察机关适时跟进刑罚变更执行监督，保证监所内外法律监督的无缝衔接。第三，保障社区矫正检察监督的资源一体化。一方面，上下级检察机关要资源共享，协调一致。当下级检察机关的正当监督行为遭遇强大行政阻力时，上级检察机关应以积极行动支持监督到位。另一方面，异地检察机关之间要畅通联系。具体包括：裁决地检察机关要主动向社区矫正地检察机关通报社区矫正罪犯的有关信息，执行地检察机关发现社区服刑人员脱漏管或有严重违法情况，需要外地主管机关作出收监执行决定的，应及时将有关情况书面通知裁决地检察机关，由其监督当地主管机关及时作出收监决定，以有效防止跨区域监外罪犯脱漏管等违法情况发生。

（三）完善社区矫正检察监督程序

完善社区矫正检察监督程序能增强社区矫正检察监督的实效。必须建立严格的法律监督程序，并把这种程序作为社区矫正法律监督的必要手段。第一，应赋予检察机关提出适用社区矫正的建议权。在现行法律法规中，对被告人适用社区矫正的判决、管理、执行整个运行过程中，由何者提出适用社区矫正的行刑建议是一个空白点，[2]因此对社区矫正工作中的调查、建议、决定、执行等环节应进行明确，其中建议环节由检察机关作为主体进行是最为合理的。因为检察机关在审查起诉时，对被告人的犯罪情况了解得最为全面和完整，又能对被害人和社会公益等方面从法律角度进行专业的综合分析，在此基础上提出的适用社区矫正建议可以帮助法官准确、公正的量刑，某种程度上也对社区矫正的推广运用起到积极作用。第二，明确检察机关相应的知情权。由于社区矫正具有主体多元化、内容分散、范围广泛等特点，所以拓展检察机关的知情渠道、强化其知情功能十分必要。应明确设立被监督机关定期向检察机关通报执法情况的义务，拒不提供或者提供虚假情况者应承担相应的法律责任。第三，确立检察官的执行调查权。根据监督需要，检察官有权要求被监督机关提供有关材料、接受检察或就被监督事项做出说明，被监督方必须予以配合。但对检察机关的调查权应明确和细化有关程序，以防止权力滥用。

（四）构建社区矫正检察监督多元化模式

在现实中，只有多元化才能适应社会发展的新形势、新情况和新需求，构建合理的社区矫正检察监督制度也同样应该如此。第一，应将随时监督与定期监督相结合。前者的检察活动具有检察时间的确定性、检察对象的普遍性，后者的检察活动具有检察时间的不确定性、检察对象的个别性。前者是社区矫正法律监督活动的主要方式，同时又是检察机关应当履行的检察任务，后者是社区矫正法律监督的辅助方式，只有在非定期检察期间发生某种情形才予以使用，两者应当相辅相成，互为补充，分别使用，适时启动。[3]第二，应实行以派驻检察监督为主，巡回检察监督为辅。目前，国内绝大多数检察机关都是采取巡回式检察监督方式，但是随着社区矫正工作在全国范围的试行，这种监督方式的弊端越来越明显，已不能满足社区矫正工作的发展要求。派驻式的检察监督方式则有着突出的优势，如重庆等地检察机关建立定期巡回检察制度，实行与居（村）委会、帮教人员、社区服刑人员“三见面”，及时掌握社区服刑人员思想、学习、工作、生活和现实表现，将专门监督与社会监督有机结合起来，取得了较好效果。笔者认为，从有利于维护被矫正者的权利、有利于对被矫正者的监管和落实社会防卫措施的角度出发，宜设立社区矫正工作检察监督机构。从社区矫正工作开展较好的国家来看，社区矫正工作均有相对专门的检察监督机构，如加拿大对社区矫正服刑工作的监督设有专门的司法检察监督机构——联邦矫正调查员办公室。近几年来，上海等地检察机关就加强社区矫正检察监督工作提出了以设立“社区矫正检察官办公室”为载体的派驻式检察监督方式的设想，为检察机关创新社区矫正工作法律监督的体制提供了新思路。第三，应实施动态化检察监督。检察机关应充分利用网络开展法律监督工作，构建社区矫正监督信息平台，建立社区矫正监督信息库，并力争与公安机关、司法行政机关联网，通过信息资源共享拓宽监督视线，及时掌握本地区社区服刑人员的相关情况；各职能部门也要利用内部办案网络，及时流转和处理社区矫正的相关信息，确保检察监督及时跟进到位。第四，探索监外执行检察新途径，提高监督工作成效。包括加强规范化建设，健全和完善社区矫正工作检察档案、台帐，密切与法院、公安、司法行政机关的工作联系，共同商议解决社区矫正试点工作中遇到的重大问题；定期或者不定期地主动走访执行机关、社区矫正机构，了解掌握监督监管和矫正的情况；依法受理监外罪犯及其亲属的申诉、控告和举报，认真负责地进行调查并及时答复；推动建立检察机关监外执行监督与社区矫正工作衔接制度，建立监（所）内外跟踪反馈机制，有效拓展工作视野和监督途径，提高发现线索、突破案件、查办职务犯罪的能力；主动争取司法行政部门和矫正机构的理解支持，积极借鉴监管信息和监控联网建设经验，尽早实现监外罪犯矫正信息系统联网，不断提高监外执行的监督能力和技术含量。

（五）实现查办预防职务犯罪与社区矫正监督检察的有机统一

检察机关的检察权行使是对审判权及司法机关行刑权的制约，检察机关要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察有机地结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权力寻租的工具，避免社区矫正过程中腐败现象的发生。此外，对社区矫正工作在具体操作过程中存在的一些问题，如社区矫正工作人员因不履行监管职责造成社区矫正对象脱离监控、玩忽职守导致社区矫正对象重新犯罪，要坚决查处并追究相关人员的法律责任；对社区矫正组织在开展工作过程中存在的不尊重甚至侵犯社区矫正对象合法权益的情况，也要加大法律监督工作的力度。[4]在对刑罚执行监督的过程中，检察机关在纠正违法或者查办案件的同时也要针对违法犯罪反映出的工作漏洞提出整章建制的建议，建立预防违法犯罪的机制，这是检察机关预防犯罪职能在社区矫正工作中的体现。[5]因此，对于社区矫正工作中非执法机关的非执法行为，检察机关不能直接履行相应的法律监督，但针对其中存在的疏漏和不完善的情况，应当提出检察建议或意见。

[1]认真学习贯彻《刑法修正案(八)》进一步加强社区矫正工作[DB]http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2011-03/16/con tent_2519598.htmlnode=7863,2012-12-20.

[2]黄瑞.社区矫正中检察机关角色定位和程序设计[J].人民检察，2009,（19）：53-55.

[3]林礼兴.社区矫正法律监督方式:定期检察和随时检察[N].检察日报，2009-05-26.

[4]程林,魏巍.论检察机关在社区矫正中的法律监督[J].河南科技大学学报(社会科学版)，2009,（1）:107-109.

[5]陈义华,龚宜.论检察机关在社区矫正工作中的地位及作用[J].法治论丛，2005,（3）:127-130.