从个体关照到提升家庭整体发展能力：我国家庭发展政策研究综述

张文馨

（厦门大学 公共事务学院，福建 厦门，361005）

一、引言与文献分类统计

改革开放以来,我国经历了剧烈的社会变迁，从经济领域到与人们日常生活紧密相关的家庭领域都在发生深刻的变化。家庭发展越来越成为学界关注的热点问题之一。随着十二五规划纲要中明确提出“完善计划生育家庭优先优惠政策体系,提高家庭发展能力”以及“建立和完善提高家庭发展能力的政策体系”，[1]国内学者纷纷围绕提高家庭发展能力和构筑家庭发展政策框架体系等进行了多角度的研究，对家庭发展问题的探讨形成了一个高潮。

通过在中国知网CNKI的中国学术期刊网络出版总库上使用“家庭政策”这一关键词进行精确检索，1982～2012年共搜集到文献34篇。当把检索范围扩大至包含关键词“家庭”和“政策”时，共搜索出文献364篇，再通过学科分类，只检索“人口学和计划生育”、“社会学及统计学”两项的相关文献共计85篇，再将这些文献根据主旨内容进行分类整理，结果见表1。

表1 家庭政策相关的研究文献分类（1982～2012）

根据时间分段检索，以2002～2012这十年为一个阶段来看，共有文献23篇，仅2012年就有7篇，占了十年来文献数量的33.3%，而1982～2002年这20年间仅有11篇。由此可见，对于家庭政策的研究在2012年达到了历史最高峰。另根据下载频度进行排序，可以很明显看出对我国家庭政策进行系统分析和论证实际上是从张秀兰、徐月宾于2003年发表在《中国社会科学》上的《构建中国发展型家庭政策》一文开始的。因此，下文将对2002～2012年这十年间家庭政策相关文献从三个方面进行梳理和归纳：第一是家庭变迁中的家庭政策，强调在社会变迁的背景下，与家庭规模、结构发生变化相适应的家庭政策的研究；第二是围绕提高家庭发展能力制定家庭政策；第三是整体上的家庭政策的发展路径及体系框架构建相关研究。在对文献进行合理分析的基础上，本文提出家庭发展政策在从对家庭成员的个体关照到促进家庭整体发展的过程中需要特别注意的几个问题。

二、家庭变迁中的家庭政策

中国家庭变迁内嵌于社会转型之中，社会变迁又重塑了家庭的功能，家庭功能在不断弱化、外化和社会化的趋势下，家庭能力建设越来越依赖于外部支持，特别是来自于社会保障制度、社会福利制度和公共服务等方面的支持。但任何在家庭以外建立起来的社会制度都不能取代家庭的功能，而只是政府以不同程度和方式对家庭责任的分担。[2]家庭政策应该为家庭提供一个基本的安全保障网，通过构建和加强家庭的发展能力，支持家庭发挥对于个体和社会的基本功能。实际上，必须在厘清中国家庭变迁情况的前提下，意识到每项社会政策都建立在一定的家庭规模、结构、关系、功能和家庭成员流动性等家庭特质的基础上，而对家庭的基本假设实际上也受到社会变迁的影响而在不断改变。[3]我国在社会转型和现代化的影响下，家庭变迁既具有第二次人口转变所描述的共性，即结婚率下降、家庭不稳定增强、家庭在抚幼、教育、养老、家务劳动等方面的功能均出现了弱化的趋势，同时也呈现出独有的特征，其中，独生子女家庭更是中国家庭变迁的一个独特现象。[4]家庭关系呈现出由家本位向个人本位转变的征兆，这种被称为“后现代家庭”的现象严重削弱了家庭的福利供给和保障能力。[5]

有学者对我国家庭发展政策的历史脉络进行了细致地梳理，大多以改革开放作为一个分水岭。改革开放以前，家庭福利作为社会福利体系中的一个子系统，基本上等同于传统上由单位包办的职工奖金以及卫生、物价等各种生活补贴等。严格意义上来讲，这一时期我国并不存在真正的家庭福利政策，只有一些零散的针对家庭或者说和家庭有关的社会福利政策。[6]其主要模式是《婚姻法》与婚姻自由、自主,妇女解放和男女平等。[7]而改革开放之后，福利机制发生了很大变化，人口和计划生育政策成为主要的婚姻家庭政策。学者之间的观点开始出现较大差异，有的认为政府与社会组织在不断强调家庭重要性的同时减少了对家庭生活的干预，已形成一套不完备的家庭政策体系；[8]但也有学者认为现阶段我国家庭福利还未形成独立的制度体系和政策体系，家庭政策存在内容狭窄、功能单一的缺陷，缺乏理论指导，缺乏以家庭为基础的综合性、系统性和结构性的家庭政策框架和福利制度。[6][7]有学者认为2010年既是中国社会政策、社会福利制度建设元年,又是中国家庭政策与家庭福利制度建设元年，因为2010年9月1日国务院常务办公会议研究部署发展家庭服务业政策措施，首创了“家庭服务业”和家庭服务体系等概念，这既标志中国现代家庭政策框架与家庭福利制度诞生，又标志中国家庭政策与家庭福利制度转型。[7]

而我国家庭政策的不完善直接导致在家庭保障问题上出现明显的政策悖论：一方面赋予家庭重要的社会保护责任；另一方面家庭变成了获得社会支持的障碍。从某种意义上讲，这种政策取向其实是对家庭承担社会责任的惩罚，即拥有家庭的人反而得不到政策的直接支持。因此有学者认为现行家庭政策存在保障水平低、覆盖范围窄、利益引导力度弱等不足,无法适应计划生育家庭需求的增长，提出家庭政策体系的完善与改革应以提高家庭福利水平和扩大福利覆盖面为主要目标，除了关注弱势群体，也要对普通计生家庭的发展予以政策上的支持。[9]不论是重新构建我国家庭政策的体系框架还是对现有的政策加以完善，在设计家庭政策的路径、考虑相关的具体政策措施时必须与家庭变迁相联系，认识到随着社会变迁，家庭同时也在发生变迁，由此影响到与之相联系的每一个家庭成员的日常生活，而每一次的家庭决策不仅仅受到家庭现状及成员自身的影响，也受到所处的整个时代背景与其周围人群的整体影响。因此，要提高家庭长期的经济发展能力，制定家庭政策的出发点要站在较高的层面上考虑家庭整体的利益，从而带动个体的发展变化，只有当个体意识到自身所可能的发展前景时才能相应地做出有利于家庭整体经济发展能力的决策。

三、基于提高家庭发展能力思考下的家庭政策

我国学者对西方发达国家家庭福利政策做了较多的深入研究，也有学者对已有的西方家庭政策研究做了详细综述，对各国家庭政策进行了分类整理，从政策目标、政策措施等方面进行了对比，结果发现各国的实施方案基本集中在通过家庭补助、税收补贴、产假、儿童早期教育、母亲工作帮助等方面，通过全方位、多层次、系统性的政策手段来保障家庭的功能，最大限度地减少社会不和谐因素。[10]总体而言，与西方国家相比，我国直接或间接涉及家庭的政策数量并不少，但是可操作性不强，并且缺乏专门的家庭政策。[4]同时，几乎所有的政策都侧重于强调家庭或个人的责任和义务，却缺乏对个人实现家庭责任的保障与支持。[11]

首先，关于家庭政策的对象。政策的演变事实上经历了对政府—家庭责任界限不断重新界定的过程。从这个意义上说,社会政策即是家庭政策。[2]在对家庭政策的界定上，国内学者基本沿袭了国外学者的思路，认为家庭策适用的对象应该是家庭，这包括两层含义：一是政策适用以家庭为单位，从家庭的整体状况考虑政策适用的条件；二是当适用对象是个人时，主要考虑的也是个人的家庭角色和在家庭中的行为。[12]也有学者将中国现行的国家层面的家庭社会政策界定为国务院及各部委为单位制定并推行的以家庭整体为目标对象的各项法律、法规条例及社会项目与行动的总和。到目前为止，涉及家庭的社会政策主要包括57项，其中，专项法1项，综合法律14项，专项法规条列7项，综合性法规条例20项，社会福利项目15项。[4]

其次，关于家庭政策的内涵和相关内容。学者张秀兰对西方福利政策的理论基础、兴起背景及其发展历程做了详细的描述，提炼出了家庭发展政策的三大内涵：（1)保护儿童、支持家庭；（2）帮助社会成员实现工作与家庭责任的平衡；（3）重视预防和早期干预。[2]而学者陈卫民在对我国家庭政策的现状进行分析后明确了能够归属家庭政策范畴的政策，包括生育政策；家庭福利政策；女性就业支持政策以及家庭形成、成员关系和权益保障的规制。[5]学者吴帆则认为家庭政策所覆盖的领域包括低收入家庭的财政支持、就业扶助、儿童支持、计划生育家庭奖励扶助和其他方面等。我国家庭政策发展的主要方向应该是家庭化，即基于家庭责任前提构建福利保障体系，通过支持家庭功能发挥实现为公民提供福利和保障的目标。他还认为我国的家庭政策具有双重任务：一方面要补充社会福利发展水平低下造成的保障程度不足，提升家庭自身福利供给和保障能力；另一方面要针对家庭变化产生的问题调整社会福利配给和组织方式，提高社会福利的成效。[4]

上述对家庭政策目标的阐述是与我国现在 “家庭发展能力”建设这一战略性的政策目标相符合的。家庭政策研究的核心是家庭政策的目标，基于家庭发展能力的政策研究是家庭政策的重要目标，而家庭经济发展能力则是目前政策研究核心的关键性问题，也是涉及面最广的政策目标，与家庭政策相关各个领域密切相关，需要重点关注。

四、我国家庭政策的发展路径及体系框架构建

国内已有很多学者提出构建我国发展型家庭政策框架体系的主张，与以往构建政策体系不同的突出特点是，学者们强调了政策指向的对象是家庭，并且构建家庭政策的价值出发点是以 “提高家庭发展能力”为导向。这就使得具有我国特色的家庭政策有了明确的目标及价值参照，同时在路线上也都紧密围绕“家庭发展”这一核心目标提出具有普适性的福利政策。[4][5][10][11]

不同学者从不同的角度对发展型家庭政策的构建提出了自己的观点，大致归纳为：一是从政府的职能角度出发，针对目前政策中的“政府”缺位和管理上的无序状态提出了应对措施，认为应设立专门的职能部门，以政府为主导，统一、全面地管理家庭政策体系的构建和具体政策的制定实施，创新社会管理体制；二是从政策制定的路径出发，强调制定政策的各级目标和价值导向；三是构建完整的家庭发展政策体系框架，做好战略性规划和制度性安排；四是在具体操作性政策的制定上要特别关注家庭经济保障和人力资本培养以及支持网络的建立。

有学者对中国家庭政策模式60年的历史发展阶段与制度特征做了详细的归纳总结（见表2）。[13]

建国初期至今的60年来，我国家庭政策大致历经了四个阶段，其变迁既受到政治、经济以及文化背景的变迁的影响，也同时影响着我国家庭的发展路径以及结构功能的转变，形塑了不同时期人民的日常生活特征。2010年中国开展的第六次人口普查结果显示，中国少儿人口比重为16.6%，65岁及以上老年人口比重为8.9%，预示着我国已逐渐步入老龄化社会。2012年，随着党的十八大的顺利召开，胡锦涛同志在报告中指出：坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。这为我们合理地处理新形势下的婚姻家庭新问题与政策体系的构建和应对指明了方向。

由此，根据党的十八大的报告精神，结合十二五规划中的要求，通过对家庭政策相关研究的梳理，本文认为目前家庭政策的重心已从对家庭中个体成员的关照转移到提高家庭整体发展能力上。因此，新时期即2010年之后，我国应在坚持计划生育基本国策不变的基础上制定符合国情的发展型家庭政策：围绕提高家庭经济发展能力这一核心目标，将计生政策的重点从1978年以来的晚婚晚育少生优生调整为关注提高人口素质，而家庭政策的服务对象从女性儿童个体化转向家庭整体化；家庭政策主要由政府负责，统筹发展提高家庭发展能力。由此，政策影响将更多体现在提高家庭发展能力上，不仅仅要完善家庭结构功能，更要将政策力度放在家庭发展能力的建设上，建立家庭发展的新机制。

五、家庭发展政策研究展望

综上文献梳理可此，家庭发展政策的重心已从保障个体基本生活转为提升家庭整体发展能力，因此，在未来的的政策体系构建过程中，有以下几个关键性问题需要引起特别重视并加以解决。

第一，家庭凝聚力弱化导致家庭功能的发挥严重受阻。随着社会的变迁，我国将普遍出现“四二一”家庭 （即一对年轻夫妇抚育一个孩子而赡养四位或六位老人），子女赡养老人的负担变重，常出现心有余而力不足的状况。即使是农村曾以主干家庭为主要模式的家庭类型也开始逐渐向小规模的核心家庭转变。农村中普遍有“人多家兴旺”的传统观念，随着家庭结构的改变，很多计生家庭逢年过节往往不如多子女家庭热闹充满活力，家庭成员之间的关系开始简单化，一系列的改变使得家庭的凝聚力减弱，人越少，相互之间的联接也会变得少，子女成年后注意力更多地放在自己小家庭的经营上，疏于对老人的照料，影响老人物质生活和精神生活两方面的质量。同时，随着离婚、单身、同居、情人现象日益成为人们眼中的“常态”，家庭观念日益淡漠，久而久之使得家庭名存实亡，家庭功能的发挥严重受阻，不利于家庭整体发展能力的提高。而家庭凝聚力的形成又不是短期内可以做到的，因此要尽早绸缪，解决这一问题，维护家庭和谐发展。

表2 中国家庭政策模式60年的历史发展阶段与制度特征

第二，对家庭特别是计生家庭的生命转折期缺乏重视导致家庭发展能力衰弱。当代中国家庭规模与结构的变动是在“少子化”或“独子化”现象相对普遍的情景下进行的，再加上人口迁移与流动所导致的家庭成员之间的地域分割，家庭成员在生命周期不同阶段可资利用的资源正在减少。[13]有一部分家庭在生命周期初期确实因少生孩子而暂时减轻了家庭生活的负担;也有一些农村计划生育家庭在政府的扶持下因少生孩子而富裕起来。但农村计生家庭为此付出了不同程度的代价,为社会的可持续发展承担了一定的成本,他们在生产、生活和养老等方面面临比多子女家庭更大的困难和风险。在计生家庭生命周期中后期，即子女成年离家工作及婚育后，随着近年来就业形势的严峻，农村计生家庭子女由于社会资本、经济资本及人力资本都缺乏，很难谋求一个有发展前景的职业，收入只能通过积累从业经验甚至工资的自然增长而增加；在家庭规模小型化，人员结构老龄化的双重压力下，计生家庭的子女根本无力在承担双方父母养老的同时又承担子女的抚养教育，家庭原有的养育子女、抵御风险、赡养老人等功能在弱化甚至丧失，这些自我发展受阻、家庭功能弱化等问题直接影响了家庭整体经济发展能力的提升,当孩子的抚养成本逐渐转化为各种效用时,多子女家庭获得的各种现实效用就明显超过了计划生育家庭。[14]此外，独生子女意外伤亡更是计生家庭难以依靠自身功能和力量去承受巨大的风险，这类家庭存在着新的政策诉求。由于政府对困难家庭，特别是计生困难家庭的政策辅助几乎都是以一次性发放一定数额的经济补贴为主，但对于困难家庭来说生活中稍有变化则会加剧其贫困程度，因此，对困难家庭的发展来说，尤其需要在家庭生命周期的转折给予政策的扶持与帮助。

以上分析看出，家庭生命转折期往往是家庭发展过程中比较脆弱的阶段，在平稳期的一些微不足道的危机在转折期则可能导致家庭发展能力衰弱，甚至给原本已经困难的家庭带来致命的打击。因此，为家庭经济发展能力的提高提供支持、为困难家庭在生命周期转折期的平稳过渡提供保障、为计生家庭保有经济发展能力提供政策导向是当务之急。

第三，低龄幼儿照顾与教育的缺失直接影响家庭的持续发展。农村家庭由于父母文化水平低，即使生育数量减少，却没有从根本上改变对孩子的家庭养育方式和教育观念，由此导致学龄前儿童的教育水平低下，没有形成良好的生活习惯，影响后续阶段的学习和未来发展。特别是计划生育家庭中的独生子女家庭，单个子女承受的家庭责任压力要大很多，面临风险和危机的几率也随着子女数的减少而大幅度增加。个体发展的好坏直接影响到家庭的持续发展以及未来家庭的经济保障。关注儿童的教育，为儿童成长创造有利的空间和氛围，这实际上就是关注家庭整体。对西方福利国家家庭政策的研究也可以看出，大部分学者都认为发展型的家庭政策应该更注重保护儿童、支持家庭。正如Moynihan所说,“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映,而一个民族的未来则可以从这个民族照顾其儿童的态度和方法中预测。”[15]然而随着改革开放和市场经济的深入，政府和社会却减少了对托幼事业的投入，托幼机构的福利性质也趋于淡化。30多年来，中国的家庭大多响应国家计划生育号召少生优生，独生子女成了父母的命根子，但对农村家庭适度普惠的儿童福利政策却至今仍未出现。有学者认为，中国根本没有真正意义上的家庭与儿童福利政策。因此，儿童福利政策仍然是家庭政策制定应关注的一个重要领域。在家庭发展政策体系框架下，应进一步完善学龄前儿童看护与教育政策体系，为家庭整体可持续发展储备后续力量。

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916.htm，2011-03-16.

[2]张秀兰,徐月宾.建构中国的发展型家庭政策[J].中国社会科学.2003，（6）：84-96.

[3]吴帆，李建民.家庭发展能力建设的政策路径分析[J].人口研究，2012，（7）：40.

[4]吴帆.第二次人口转变背景下的中国家庭变迁及政策思考[J].广东社会科学，2012，（2）：23-30.

[5]陈卫民.社会政策中的家庭[J].学术研究，2012，（9）：30.

[6]刘中一.我国现阶段家庭福利政策的选择——基于提高家庭发展能力的思考[J].党政干部学刊.2011，（8）：55-59.

[7]刘继同，左芙蓉.“和谐社会”处境下和谐家庭建设与中国特色家庭福利政策框架[J].南京社会科学，2011，（6）：72-78.

[8]胡湛，彭希哲.家庭变迁背景下的中国家庭政策[J].人口研究，2012，（3）：3-10.

[9]王军平.计划生育家庭福利政策改革思路研究[J].人口学刊，2011，（4）：84.

[10]盛亦男,杨文庄.西方发达国家的家庭政策及对我国的启示[J].人口研究，2012，（7）：45-51.

[11]刘中一.构建符合我国国情的家庭福利政策体系研究[J].社会保障研究，2011，（3）：78-88

[12]陈卫民.我国家庭政策的发展路径与目标选择[J].人口研究，2012，（7）：29-36.

[13]王跃生.制度变革、社会转型与中国家庭变动———以农村经验为基础的分析[J].开放时代，2009，（3）:97-114.

[14]张寒梅，吴永波.农村计划生育家庭可持续发展研究——基于重庆市的调查报告[J].重庆工商大学学报，2009，（5）：71-76.

[15]D.Moynihan.Family and Nation[M].New York:Harcourt,Brace Jovanovich,1986.