WTO绿箱补贴视角下的中国农业补贴政策研究

刘艳菲

(郑州大学法学院，河南 郑州450000)

众所周知，农业是一个国家的经济基础，世界各国特别是发达国家对农业的发展尤为关注。补贴是各国保护本国农业的重要策略。乌拉圭回合谈判通过的《农业协定》严格限制各国采用农业补贴的权力，对规范各国农业补贴的实施产生了深远影响。《农业协定》规定的国内支持措施主要有三种①绿箱农业补贴是免于减让的国内补贴措施;黄箱农业补贴，是对贸易有扭曲作用的补贴，《农业协定》要求对其进行削减;蓝箱补贴，是价格支持的特例，必须满足一定的条件方可免于削减。，其中绿箱补贴对贸易扭曲作用最小或者基本没有，故而是《农业协定》中免于减让的国内补贴措施。随着国家间的农产品贸易往来越来越频繁，各国都特别重视对绿箱补贴的合理充分利用。然而中国对农业补贴的项目和数量比较少，对绿箱补贴措施的运用远远不如发达国家充分。

一、绿箱补贴的界定

(一)绿箱补贴的内容

绿箱补贴是相对于蓝箱补贴和黄箱补贴而言的，是对贸易没有扭曲或者仅造成极小扭曲的一种国内措施。根据《农业协定》附件2的列举，绿箱农业补贴包括几个方面:一是一般服务;二是用于粮食安全目的的公共储备;三是国内粮食补助;四是对生产者的直接支付;五是不挂钩的收入支持;六是收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与;七是自然灾害救济支付;八是通过资源停用计划提供的结构调整援助;九是通过生产者退休计划提供的结构调整援助;十是通过投资援助提供的结构调整援助;十一是环境计划下的支付;十二是地区援助计划下的支付。

(二)绿箱补贴的限制性条件

绿箱补贴的限制性条件主要包括五方面:(1)绿箱补贴不能是来自消费者的税收转移，必须是通过支付公共政策提供的，包括政府税收减免等;(2)价格支持可能带来贸易扭曲，绿箱补贴不能具有或者产生与价格支持相同的结果，也不能与价格相关;(3)绿箱补贴必须根据事先已经明确了的规定和标准进行;(4)绿箱补贴不能与生产类型和产量挂钩;(5)补偿类型的绿箱补贴不能超过实际损失额。

二、发展中国家运用绿箱补贴的现状

(一)发展中国家运用绿箱补贴的普遍现状

由于全球经济一体化，各个国家间的交流合作更加频繁，世界贸易组织对各国贸易规定得也更加详尽。发达国家为了保护本国农业的发展，对农业政策进行了多方面的调整。①在充分合理利用《农业补贴》的基础上，欧盟、日本和韩国对农业的补贴最多。现在发达国家国内补贴措施大多归于或可归于绿箱补贴。以美国为例，其在2001年之后采用的绿箱补贴占国内农业补贴份额都超过了70%。基于绿箱农业补贴的性质②绿箱农业补贴是对贸易没有或者仅造成极小的贸易扭曲的国内措施，因此正常的绿箱补贴往往可以更好地保护各国的农业贸易利益，而免于遭受别国的反倾销及反补贴措施。，这种调整主要体现在对绿箱政策的调整上。此外，值得注意的是WTO各成员国在现有的框架下根据本国的具体情况，充分地利用了绿箱补贴，逐步把绿箱补贴变成本国最主要的支持措施。

发展中国家对绿箱补贴的利用与发达国家相差甚远。发展中国家对农业的支持力度一般都比较小;支持结构也不合理;支持重点虽然各国都不一样，但是和发达国家相比，对农业发展的促进作用更小;支持方式也主要是间接补贴，不像发达国家那样对农业直接补贴;发达国家大部分通过立法来支持农业和实现政策目标，发展中国家尤其是中国主要还是依靠政策部门规章来规定。

发展中国家对绿箱补贴的不足和缺陷，直接导致本来已经落后的农业更难得到长远的发展，农产品在国际市场上的竞争力也就无法与发达国家相提并论。总之，当前发展中国家的绿箱补贴还不能为广大发展中国家带来应有的利益。

(二)作为发展中国家的中国实施绿箱补贴的现状

加入WTO后，我国逐步加大了对绿箱补贴的利用。回顾2004年国家减免农业税政策和粮食直接补贴政策，这不仅是中国农业历史上重大的转折点，对农业补贴来说更是质的飞跃，这意味着农民开始享受来自政府的直接补贴了。这是绿箱补贴发展最为直观的表现。放眼现阶段我们不难发现，我国对农业的投入已经有了一定的提高，政府一般服务的投入有了较大的提高，生态农业建设的支持力度及对农业管理和服务的投入也逐渐地加大。总体上说中国绿箱补贴水平逐渐增长，但是仍然不够充分，还存在很多不足。另外，中国农业生产主要靠粗放的经营模式③这种经营模式之所以被称为粗放，是因为其增长方式主要是依赖人力、物力和财力的投入，科技进步和创新对农业增长和创收贡献低，农业发展片面追求产量，忽视农业、土地和环境的和谐可持续发展。，这种粗放的经营模式无法充分利用现代化的机械设备、不能适应现代化的经营管理模式和科技创新，这在很大程度上制约了绿箱补贴的适用空间。最后，中国绿箱农业补贴最尴尬的处境在于:中国没有长期稳定的专门的绿箱补贴法律。

三、中国运用绿箱补贴存在的问题

我国对绿箱补贴的利用存在一系列问题，主要分为两个方面:一个是《农业协定》本身的局限性，另一个是我国在利用绿箱补贴时自身的局限性。具体如下:

(一)《农业协定》相关规定模糊不清

绿箱补贴作为合法的国内支持措施，必须满足《农业协定》相关规定的要求，但是，由于相关规定的模糊性，使该项政策措施实施起来让人不知所措。

首先，“国内支持的一般纪律”出自《农业协定》的第7条。这一条款规定了如何执行农业协议中有关国内支持部分的要求:第一个段落要求各成员国在执行绿箱补贴时要明确绿箱补贴的标准;第二个段落包含两个方面的内容:一是凡是不符合附件2规定和其他规定的可以不进行削减的国内支持措施，都应该列入该国综合支持总量;二是减让表中没有综合总量承诺的成员国，给予农业生产者的国内支持总量不得超过第6条规定的微量许可水平。④http://www.gspst.com/kpzy/kpzysjk/nykp/nykj/stny/632.html，访问日期:2013 年6 月2 日。“国内支持的一般纪律”使很多国家趁机纳入新的绿箱补贴类目。此外，绿箱补贴是对贸易进行的几乎不会造成或者造成很小贸易扭曲的补贴，但对于具体什么是扭曲最小或者基本没有贸易扭曲，协定本身没有一个明确的标准，这使得许多国家各自制定自己的标准，尤其是大国凭借其雄厚的经济实力擅自制定所谓绿箱补贴政策，致使中小国家在农业贸易中处于不利地位。

其次，双重标准，即一般标准和具体标准。虽然WTO体制下对绿箱补贴有适用于各成员方和非成员方的一般标准，但是，成员国在处理具体问题时往往依据其在农业贸易中形成习惯的具体标准。这种标准上的差异在一定程度上也造成了贸易扭曲。“和平条款”使得很多国家在1995—2003年的实施期内免于被调查。所谓的和平条款是源自乌拉圭回合谈判《农业协定》的第13条，指各成员国同意在针对国内贸易补贴措施提出投诉时要适当克制。“适当克制”使得发达国家农业补贴披上了合法的外衣，发展中国家的农业深受其害。不过，值得庆幸的是该条款已经失去了效力。①2003年12月31日多哈回合谈判没有达成延长该条款的协议，“和平条款”失去效力。

(二)我国运用绿箱补贴的局限性

首先，《农业协定》中规定的绿箱补贴措施一共有11类，而我国目前具体采用的仅有6类。②分别为:一般政府服务、粮食安全公共储备、国内粮食援助、自然灾害救济补贴、环境计划项下的支付和地区援助计划下的支付。由于整体支持范围相对较窄而且力度比较小，我国农民跟一些发达国家的农民相比负担过重，同等条件下农产品竞争力较弱。

其次，我国绿箱支持结构不合理。我国对于农业基础设施的支持严重不足，而且真正用于支持农业基础设施建设也不是很多，其中用于防洪和水利设施占了很大一部分。③我国大部分地区，尤其是华中地区目前仍然投入大笔资金用于大规模的水利设施建筑，修筑沟渠、开河道及全面覆盖耕地喷灌。在我国，水旱灾害固然是主要的自然灾害，但是农业基础设施和水利设施并不能等同，过分注重水利设施投入和建设是不符合农业发展需要的。农业公共服务体系不健全，农业科研资金投入不足使得其发展严重滞后，科技推广和转化速度缓慢;事关民生和农民素质的教育投入不足，农民的文化素质普遍不高，这也成为了影响农业科技的推广、农业技术的创新和农业环境的改善的主要原因。

再次，绿箱政策运行机制不健全。中国目前实施的补贴项目大多数属于可诉性补贴，存在很多中间环节或者间接的补贴，这使我国在应对个别国家认为补贴造成倾销或者影响他国国内市场稳定，而对我国展开反倾销调查时非常被动。另外我国农业补贴透明度不够，尤其是补贴通报只公示中央政府层面的补贴措施，而没有有关地方补贴的信息。④这主要是体制问题，地方政府方面的信息收集制度不够完善，暂时无法提供相应的补贴信息。中国政府应尽快建立一个完善的调查体系，完成地方政府补贴通报任务。

最后，中国《农业法》、《农业技术推广法》、《草原法》和《植物检疫法》中只有提及绿箱补贴措施的少量条款，而这些条款也只是非常简单的规定，不能成为我国在相关领域实施绿箱补贴措施有效的法律依据。

四、解决中国运用绿箱补贴中存在问题的对策

(一)积极调整农业补贴结构

1.加大农业支持和保护力度

虽然我国农业支持力度在不断地加大，但是WTO规则下的11类绿箱措施，我国仅仅使用了6类。另外我国黄箱措施的使用更少，这种情况对我国农业很不利。因此，我国应进一步加大对农业的扶持力度，充分运用农业补贴。具体来说:

(1)扩大绿箱补贴支持范围。

首先，把对生产者的直接支付，不挂钩的收入支持，收入保险安全网计划中政府的资金参与，通过资源停用计划提供的结构调整援助和通过生产者退休计划提供的结构调整援助等绿箱支持纳入我国农业支持范围。

其次，在原有基础上把增加农民收入，提高农业科技水平，对农民进行技术培训，农业产业化经营，保护农业生产环境和维持农业的可持续发展等已经纳入绿箱支持范围的补贴项目作为重点支持项目，实现绿箱补贴范围实质上的扩大。

(2)扩大绿箱补贴支持力度。

我国对绿箱补贴的财政支持力度在逐渐增加，但是财政支持还远远不够。我国政府应在不违反《农业协定》及其他法律的情况下，加大绿箱补贴的支持额度，加大对农业基础设施建设、农业科学研究、农民技术培训的经营投入，适当合理地减免农民的税负，以期中国农民能与发达国家的农民处于相当的水平，进而保证我国农产品在国际市场上的竞争力。

2.调整现有农业保护结构

我国农业支持的空间相对于发达国家来说还很大。近年来我国已经开始重视对农业基础设施、农业科技及农业人才等的投入，但在生态建设、不发达及贫困地区扶贫等方面依然存在很大缺失，国家应该重点支持这些领域，以期我国农业补贴结构更合理，更有利于我国农业的发展。

在农业基础设施上，我国应该改变把主要精力用于防洪涝灾害和水利建设上的传统做法，把其他农业基础设施也纳入到规划中去。在农业相关的其他措施上，我国应健全农业公共服务体系，加大农业科研的资金投入，促进科技推广和转化;加大教育投入，提高农民文化素质，以期推广农业科技、创新农业技术和改善农业环境。借鉴一些西方国家的做法对农业采用保险补贴和休耕补贴等。

(二)健全绿箱政策运行机制

1.改革补贴的构成

补贴的构成是改革的重中之重，因为如何提供支持不仅决定支持对农业部门的影响及社会利益分配，还会对市场和贸易产生重大影响。我国应该通过国内政策，逐渐削减可诉性补贴或改革补贴形式和方式;在《农业补贴》的规则下，纳入不挂钩的环保补贴等有利于农业可持续发展的补贴。

2.改革通报机制

建立地方补贴的通报机制。完善地方政府的信息收集制度，使地方政府也能提供相应的补贴信息。政府应尽快建立一个比较完善的调查体系，用来完成地方政府补贴通报任务。

(三)完善绿箱补贴的法律机制

1.把原则性的条款具体化

《农业法》第38条规定了绿箱补贴的范围，《农业技术推广法》第23条规定了国家将逐步提高对农业技术推广的投入，《植物检疫条例》第16条规定了疫情防治补助，但这些仅仅是一些原则性的规定，我国应尽快把这些条款具体化，规定具体的实施方式。

2.在立法中纳入补贴的程序性规定

我国的相关法律、法规虽然规定了绿箱补贴的范围，但都没有对绿箱补贴的具体程序作出规定，这使得我国绿箱补贴缺乏透明度，可能成为我国被诉的缘由。应完善相关立法，对补贴程序性事项作出规定。

五、绿箱补贴的前景

绿箱补贴在国内支持纪律中，一直是争议最小的一项。但目前的实践仍然没有很好地践行绿箱补贴对生产和贸易产生最小扭曲的作用。多哈回合谈判关于绿箱补贴的提案中，一些成员国希望扩大绿箱补贴范围，另外一些成员国则建议约束绿箱补贴的金额，更有成员国建议取消绿箱补贴。但是接下来的2004年框架协议保留了绿箱补贴，只是要求明确绿箱补贴的支持标准;2005年的香港部长级会议仍然强调绿箱补贴的标准问题。〔1〕这充分表明在WTO规则下，绿箱补贴的前景是大好的，在看好前景的情况下，应着力于绿箱补贴的充分运用，以切实提高我国农业在国际市场上的竞争力。

〔1〕李晓玲.WTO框架下的农业补贴纪律〔M〕.北京:法律出版社，2008.175.