廉洁型海关的构成解读与实践思考

在2013年全国海关关长会议上，于广洲署长代表署党组提出“建设廉洁型海关”，这是海关深入贯彻党的十八大关于“坚决反对腐败、建设廉洁政治”要求的重大举措，是海关回应人民群众期盼、深化党风廉政建设的必然选择，也是贯彻“四好”总体要求、实现海关科学发展的重要保证。建设廉洁型海关是海关系统今后一个时期内需要研究和实践的重大课题。

一、廉洁型海关的构成解读

辩证唯物主义认识论告诉我们，在认识世界和改造世界的过程中，要尊重客观规律，把握事物运动过程中本身所固有的本质的必然的联系。海关作为一行政组织，从组织构成角度对廉洁型海关进行剖析和解读，有助于我们增强对其本质的理性认识，明晰其中有客观联系的基本范畴。

(一)静态的行政组织结构

从静态的角度看，行政组织的基本元素是职位，而职位引发的权责关系则构成了整个行政组织的结构，探讨廉洁型海关首先应从主体结构方面厘清权力与责任这对基本范畴。

英国历史学家和政治思想家阿克顿有一句至理名言：“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败(Power tends to corrupt，and absolute power corrupts absolutely)。”可谓是权力与腐败关系的最好描述。就廉洁型海关而言，在行政权绝对量方面，要求简政放权，转变职能，“把错装在政府身上的手还成市场的手”，形成不能腐败的权力基础，如在行政审批事权上，简化手续和中间环节，减少权力寻租空间；在行政权相对量方面，在现行管理体制既定的情况下，以海关行政执法权、行政管理权、人财物管理权三方面权限为重点，优化权力的配置，从而形成职权和程序法定且总署、直属海关、直属海关三级事权明晰的组织构成。

权责对等是政治文明的体现。首先是有权必有责，权责相对应；然后是铁面问责，责任追究，使腐败者受到严惩，使腐败行为付出巨大成本，从而达到使人“不敢贪”的目的。因此，明责并问责是廉洁型海关应有之义，正如于署长对海关领导干部所要求的“带头担当责任”并且“严格执行海关系统领导干部问责办法，让那些不敢负责、执行不严、落实不力的人付出代价。”

(二)动态的组织运行过程

从动态的角度来考察，任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于决策、执行、监督等一系列的组织活动过程。以廉洁为目标来衡量，组织运行中应着重把握规范控权与有效束权这对范畴。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”为防止运行中权力的异化和责任的规避，必须紧紧抓住权力运行制约和监督这个关键，通过内部控制规范控权，建立相互制约的职权行使组织形式和职责分工。但另一方面，以少量的行政支出获得最大行政效益是行政组织的目标之一。行政行为的即决性与效率性又要求注重内控的效率，且行政经费成本和人力资源限制也不许采取人盯人的监督方式，组织运行中的内部控制要避免“杜绝腐败”的形而上学观点。因此，笔者认为，海关内部控制要综合运用“人工+制度+科技”手段，既要廉洁从政，“确保执法领域不发生严重腐败案件，确保重大建设项目不发生廉政问题”；又要高效运作，为海关职能的实现、为海关中心工作提供支持，从而形成权力可控的运行制约机制和行政执法有效的保障机制。

(三)生态的组织互动环境

从系统学原理来看，行政组织是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。作为一个组织系统，如果只按照自身的特性埋头发展，不考虑和顾及周边环境的影响，不能及时与外界交换信息、吸收能量并不断进行自我更新，其发展就会偏离健康有序的轨道，逐渐丧失发展效率和自身特性。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，自内而外的政务公开和自外对内的行政监督方能共同构成廉洁型海关的循环系统。

专门研究腐败问题的国际性非政府组织——透明国际(Transparency International)，在反腐观念中致力于确立透明和监督概念。让权力在阳光下运行，这是最好的“防腐剂”。外部监督因其相对独立性才是真正的行政监督，通常所说的内部监督只是权力的自我控制，且系统性风险防范必须有外部监督。因此，廉洁型海关要求注重海关内外的协调配合，具有公开透明的海关行政环境运行，防止腐败滋生，保持肌体清洁且充满活力。同时，加强外部监督，落实社会廉政监督的主体地位，重视社会力量的监督并建立正常的应对机制。

(四)心态的行政组织意识

从行政组织的主观方面来看，行政组织是其人员的权责观念、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体，这种团体意识对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，组织意识是组织存在的反映，其本身又有着复杂的结构，包括道德、法律、风俗、习惯等。以马斯洛需求层次理论来看待海关关员的心态意识，可概括为两个层面：一是作为自然人、社会人，有基本的生存、安全、情感需求；二是作为国家公务员、海关关员，有职业归属和自我发展需求。因此，考量心理意识，既要有相应的社会薪酬和物质保障，以及社会公德、家庭美德、个人品德教育，又要加强海关职业道德教育和海关核心价值观塑造，并加强纪律和作风建设，通过优良作风的影响力展现海关队伍的精气神。

通过以上静态、动态、生态、心态四方面的构成解读，我们可以将廉洁型海关作这样一个定义：法定权责配置明确、运行规范高效、公开透明、风清气正的海关。

二、廉洁型海关建设的实践思考

近些年来，全国海关牢固树立反腐倡廉建设是海关事业“生命线”的观念，扎实开展党风廉政建设和反腐败工作，全面推进惩治和预防腐败体系建设，海关反腐倡廉建设保持创新发展、局面可控、队伍稳定的良好态势。2013年是深入学习贯彻党的十八大精神的开局之年，也是制定落实《海关系统健全完善惩治和预防腐败体系建设2013—2017年实施意见》的起步之年，探索廉洁型海关建设新征程，我们可以根据其构成从四方面努力实践，即：依法治廉、科学促廉、透明兴廉、以德育廉。

(一)依法治廉，清权确权、明责问责

职权法定，清权确权。摸清海关职权家底，这是规范权力运行、建设廉洁型海关的基础性工作。一是坚持法治思维，本着“职权法定”的原则，逐步开展总署、直属海关、隶属海关三级海关清权确权，全面摸清海关行政执法权、行政管理权、人财物管理权三方面权力底数，并建立清权确权常态化工作机制。二是对现行21项海关行政许可、行政审批事项按照国务院新一届政府简政放权、还权于市场的要求，进行清理、简化，海关在着力管少、管准、管精、管好。三是结合执法统一性要求，编制海关行政职权目录，做到“五个准确”：权力项目准确，名称表述准确，类别划分准确，实施依据准确，形式、范围和时间准确。

依法问责，落实责任。任何廉政措施，只有与责任追究结合起来，才能取得实效。一是按照履职有责、守土尽责要求，建立明确具体的责任边界、权责一致的履职标准、科学刚性的问责机制等。二是在责任主体方面，强化各级领导机关、领导干部履行“一岗双责”，坚持以党风廉政建设责任制为总抓手，把有效防范和控制执法风险、管理风险和廉政风险特别是系统性、区域性风险作为党风廉政建设责任制的核心要求；落实领导干部问责制度，按照实事求是、依法有序、权责一致、过罚相当、惩教结合的原则对领导干部实行问责。三是在责任客体方面，坚持制度反腐，党风廉政建设责任制与行政执法责任制同步落实，切实增强反腐倡廉工作的强大合力；加大“一案双查”问责，在对走私案件查处的同时，查处是否存在干部失职渎职、腐败行为;“以案促防”，“老虎”和“苍蝇”都要打，发现一件查处一件，切实发挥查办廉政案件治本作用。

(二)科学促廉，规范控权、有效束权

提高新时期海关反腐倡廉科学化水平，要求我们积极探索“人工+制度+科技”的制约权力的有效措施，规范控权、有效束权，要注意把握“一点、二线、三面”。

“一点”，即完善“三重一大”集体决策制度。邓小平同志说过，行政“一把手”、“权力过分集中”是腐败的“总病根”。要严格落实中央关于“三重一大”事项必须由领导班子集体作出决定的要求，推动各级海关单位梳理明确“三重一大”事项范围，制定决策制度、明确决策程序、防范决策风险。再逐步扩展到对各级党组决策过程和重大管理事项建立内部公开、接受监督的机制，通过完善集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保决策科学民主。

“二线”，包括纵向的海关内部三级内控制度，即构筑好执行控制、职能监控、专门监督三道防线；横向的内外部风险“双析双控”工作制度，外部风险防控突出对口岸、企业、商品等的动态监控，内部风险防控突出对海关单位、岗位、人员等的动态监控。发现重大典型走私违法案件、重大执法偏差、严重疏于管理情事，及时开展“内外联动”、“由事及人”的剖析。

“三面”是着力强化科技束权，依靠科技力量监控、查找可能存在的执法、管理和廉政三方面风险。在这方面，海关执法廉政风险预警处置系统自推广应运以来已取得了很好的成效，目前需要做好该系统与H2010工程及综合业务管理平台的对接，着力拓展和深化系统应用；全面落实执法和非执法两个领域的内控机制，尽可能将内控节点嵌入到信息化系统中，任何业务和管理领域都不能例外；研发应用外勤查验、突发事件现场处置单兵作业等系统，以科技手段缓解海关人力资源紧张的矛盾。

(三)透明兴廉，政务公开、接受监督

“政务公开是政府施政的基本准则。”要按照《政府信息公开条例》和《海关政务公开办法》实施更透明、更具操作性的海关政务公开措施。一是把推进行政权力公开透明运行与加强廉政风险防控紧密结合起来，以公开促规范，不断提高行政运行效能。编制“行政权力目录表”和每项职权的“业务运行流程图”，按照相关规定向社会公布，做到依法确权、科学分权、公开示权、有效控权。二是完善政务服务体系，深化“12360”品牌建设，确保电话打得通、问题答得准、处置效率高。推行海关执法文明用语，健全落实一次性告知制度，探索以服务质量即时评价机制为切入点，推动基层窗口服务规范化。三是按照“公开为原则、不公开为例外”的要求，及时、准确、全面地公开海关政府信息，通过公开权威信息，赢得人民群众的理解、支持和信任，为营造和谐稳定的社会环境服务。四是有序推进领导干部财产申报公示制度，落实核实审查机制和惩罚措施。五是强化外部监督，健全政风调查评议和整改反馈机制，深化与口岸单位、检察院等相关部门以及企业的廉政共建，发挥好特邀监督员作用；完善海关外部监督处置机制，妥善应对网络、媒体等社会监督。

(四)以德育廉，严明纪律、改进作风

“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”自古以来，中国传统文化重视强调“德”的作用，要求官员注重自身道德修养的提高，从而实现清廉为政的目的。坚持以“爱国、厚德、增信、创新、奉献”的核心价值观为海关廉洁从政的内驱力，大力倡导以“为民务实清廉”为主要内容的海关廉政文化，开展理想信念、宗旨教育和廉政法规制度教育，抓好政治品质、职业道德和品行教育，把海关法治建设与道德建设结合起来，营造廉荣贪耻的廉政氛围。通过廉耻教育提高海关关员的道德水平和自律能力，从思想上抵制、杜绝腐败的念头，从而达到使人“不想贪”的目的，正如李克强总理所言：“为官发财，应当两道”，“既然担任了公职，为公众服务，就要断掉发财的念想。”

以严明的纪律督促海关作风的改进。严明政治纪律是纪律部队建设的核心要求，也是建设廉洁型海关的首要任务。要着力维护党章党纪，增强垂直领导意识，落实上级工作部署不打折扣、不作选择、不搞变通。组织开展党章、政治纪律以及群众观点、群众路线教育，强化党员干部遵守党章党纪特别是政治纪律情况的监督检查。作风问题不可小看，是一个人、一个单位、一个系统的办事效率、工作质量及精神状况，它事关党和国家方针政策法律的贯彻落实，也事关社会风气的好坏和与人民群众的关系。海关工作作风既体现精神状态，又产生实际结果行为，反映廉洁型海关建设的社会效果。当前，要严格执行中央“八项规定”和总署“25条措施”，坚持勤俭节约，反对铺张浪费，做到廉洁从政、简朴务实。

三、结语

《易经》有文：“形而上者谓之道，形而下者谓之器。”坚持理性思维，增强对廉洁型海关规律性的认识；坚持实践探索，加强科学有效的廉政制度建设，风清气正的廉洁型海关必能由目标变成现实，为务实推进海关事业科学发展提供更加有力保证。

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的十八大报告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕于广洲.着力强化纪律建设打造准军事化纪律部队和廉洁型海关〔R〕.于广洲在2013年全国海关反腐倡廉工作会议上的讲话.

〔3〕中央纪委驻海关总署纪检组，监察部驻海关总署监察局.海关反腐倡廉与廉政风险对策研究〔R〕.2006.

〔4〕中央纪委宣传教育室，中央组织部干部教育局，中央宣传部宣传教育局.领导干部廉洁从政教育读本〔M〕.北京：中国方正出版社，2012.

〔5〕国务院新闻办.中国的反腐败和廉政建设〔M〕.北京：人民出版社，2010.

〔6〕 中央纪委宣传教育室，中央组织部干部教育局，中央宣传部宣传教育局.领导干部从政道德启示录〔M〕 .北京：中国方正出版社，2013.