缓 诉 制 度 的 设 立 及 实 践 操 作 探 究

胡 青

(杭州市上城区人民检察院， 浙江 杭州 310008)

一、 缓诉制度提出的现实背景

随着我国改革开放和法治建设进程的不断深入，刑事政策本身也在不断地进行着调整，特别是宽严相济刑事政策的提出和大力推行，对现行起诉模式产生了深远的影响，不起诉特别是相对不起诉制度的作用也日益受到重视。然而，从实践来看，我国目前的起诉制度仍然更多地体现了惩治，难以更好地实现特殊预防，再犯率不断升高；不起诉制度也存在着适用范围过于狭窄，法定不起诉与实践中试行的附条件不起诉界限不清、难以区分等问题。此外，无论起诉与不起诉，并未考虑当事人特别是被害人的意见，未能体现当事人的利益以及更好地修复被损害的社会关系。而产生这一问题最根本的原因在于检察机关的起诉裁量权仍受到极大限制。

2010年年初，中央政法委对政法工作提出了深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的三项重点工作要求。最高人民检察院曹建明检察长也就检察机关充分发挥职能作用，深入推进三项重点工作提出了具体实施意见。以此为契机，笔者认为，在中国刑事司法改革的探索中，应探求在依法办案的前提下创立新的办案模式，争取最大限度地取得好的法律效果和社会效果，避免单纯刑罚化所带来的种种不利后果。缓诉制度正是一种“起诉之外的办法”，是出于对犯罪嫌疑人复归社会的强调以及对监狱教化功能的情形认识，为弥补目前起诉与不起诉制度的缺陷所设置的一种在起诉前更好地发挥检察机关自由裁量权的一种制度创新。这种创新突破了现行法律的规定，因而其合法性值得商榷。但任何现实的存在，总有其根据和理由，因此，从理论和实践的角度，探讨缓诉制度的合理性和可操作性，对建立和完善具有中国特色的检察制度具有积极的现实意义。

二、 缓诉制度的定义

缓诉制度的称谓，无论在我国还是在国外司法实践中，至今尚无这一专用法律术语，也无有关该种制度的建立与运行机制，在国内外司法实践中更常出现的是附条件不起诉制度。德国称之为“微罪不起诉”，日本称之为“起诉犹豫”，国内通常称作附条件不起诉或暂缓不起诉。但无论称谓如何，本文所称“缓诉制度”均不同于上述国内外司法实践的操作，是一种全新的制度构架。

本文所称的缓诉制度，是指对于某些在案证据已经达到提起公诉标准的犯罪行为，通过设立一定的暂缓处理期间(以下称缓诉期间)暂时不作出处理，当缓诉期间终结时再根据犯罪嫌疑人的悔过情况等作出不起诉、起诉或从轻起诉的一种诉讼制度。这种制度包括暂缓起诉模式和暂缓不起诉模式。

1.暂缓不起诉(又称附条件不起诉)模式

具体来讲，缓诉制度中的暂缓不起诉模式比较接近传统上的操作方式，是一种附条件的不起诉制度，缓诉对象在确定的缓诉期内遵纪守法，并且达到公诉机关预先设定的附带条件，缓诉期限结束后，公诉机关就直接对其作出相对不起诉的决定。这种模式下，原则上最终会对绝大多数缓诉对象作出不起诉的处理，除非其恶性不改未达到预先设定的附带条件。

2.暂缓起诉模式

缓诉制度中的暂缓起诉模式与目前实践操作中的所谓“暂缓起诉”不同，它是一种真正意义上的暂缓“起诉”，或称为附条件从轻起诉。其操作模式，借鉴了美国辩诉交易的一部分做法。暂缓起诉模式中的缓诉对象以在确定的缓诉期内遵纪守法，并且达到公诉机关预先设定的附带条件，来换取公诉机关以量刑建议方式向法庭要求对其从轻判处刑罚或直接对其作相对不起诉处理。这种模式下，一般仍会对大多数缓诉对象作起诉处理，特殊情形下，也可作不起诉处理。

总的来说，暂缓不起诉模式落脚点在于不起诉，但需要满足一定的条件；而暂缓起诉模式的落脚点则在于起诉，以起诉为常态，以不起诉为特殊情况(需满足更加严格、特殊的条件)。缓诉制度借鉴和吸收了国内外附条件不起诉、刑事和解、辩诉交易等制度的部分内容，但与上述制度不同的是，缓诉的启动权由当事人掌握，最终能否实施，关键取决于被告人和被害人双方是否同意。

三、 缓诉制度与相关制度的比较

相对于司法实践中各地普遍试行的附条件不起诉或暂缓不起诉制度，本文所称的缓诉制度具有以下几个优点：

1.适用对象的范围较广

以往试行的暂缓起诉制度往往针对的对象范围比较狭窄，而缓诉制度的适用对象则要广得多：既可以是特殊的主体，如未成年人、老年人、残疾人以及其他不适于审判、执行的群体，也可以是一般的正常、健康的主体；既可以是情节较轻，恶性较小的主体，也可以是情节相对来说稍重，恶性也相对较大，只是一时不适于审判、执行的主体；对于适用的罪行的法定刑限度上，一般的暂缓起诉或不起诉制度往往规定以比较轻微的法定刑为限，如大多以三年以下有期徒刑为限，而缓诉制度的法定刑限制则要宽泛一些，一般情况下以五年以下有期徒刑为限，个别情况下确有需要而且现实危险性不大的话也可以有所突破。

2.附带条件的设置更为科学全面

以往试行的暂缓起诉制度附设条件单一，而缓诉制度的附带条件则针对不同的对象、不同的罪名、不同的具体情况有着不同的规定，并不是一概而论的。而且，缓诉制度将刑事和解纳入的同时，一方面，通过检察机关充分考量犯罪嫌疑人的人身危险性，避免陷入“花钱买刑”的误区，实现刑事和解的多元化价值；另一方面，给予那些确有悔改表现且愿意积极赔偿的“穷人”以其他合理的方式弥补被害人受到的伤害和损失。对于客观上确无赔偿能力的，还可以通过申请司法救助的方式予以弥补被害人的损失。

3.处理结果更为灵活多样

一般意义上的暂缓起诉制度或是暂缓不起诉制度，实际上处理结果都是一致的，在满足了一定的条件之后都会作出相对不诉的处理结果，其作用相对单一。而缓诉制度实际上主要区分两种情况，一种即传统意义上的这种做法，即制度中设置的暂缓不起诉模式；另一种则是制度中设置的暂缓起诉模式。当行为人自身条件一时还不适于起诉，或是其恶性消除情况相对来说不能真正确定，被害人的重大损害还远远未得到补偿，虽原则上将对其进行起诉，但考虑到保障社会大众的利益以及被害人的利益，进行有效的再犯控制的需求，附条件地对行为人暂不起诉，在不适于起诉的原因消除，或是行为人恶性消除情况、补偿情况明朗之后再酌情作出决定，确定是依旧对其定罪起诉，还是对其重新评价，进行从轻起诉，甚至在特殊情况下(在行为人满足了一系列更高要求的条件后)作出相对不诉。这种双重性的制度设计有利于充实我国缓诉制度的内容，扩展其作用，强化其功能。

4.价值取向更为丰富完整

一般意义上的暂缓起诉往往都是以减轻讼累，轻缓刑罚，挽救失足犯罪者为宗旨，更注重“宽严相济”中“宽”的一面；而缓诉制度的价值取向则更为全面，在前面的基础上，还注重对社会大众以及被害人利益的保护、对恶性较大罪行的从严打击，从而利用多种手段更好地全面促进社会和谐，更为深刻地诠释“宽严相济”的真正意义。

四、缓诉制度的基本构造

(一)缓诉的适用条件

缓诉制度的适用条件，结合检察工作实践，可设定为以下几点：

1.检察机关认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任；

2.对犯罪嫌疑人采取非羁押的强制措施不致产生人身危险性及社会危害性；

3.对犯罪嫌疑人缓诉不致危害社会公共利益，有利于修复被侵害的社会关系，防止其再犯，使其容易回归社会；

4.犯罪嫌疑人能够如实供述自己的罪行，悔罪态度较好；

5.犯罪嫌疑人自愿适用缓诉，被害人同意且自愿放弃追诉并未提出附带民事诉讼，对犯罪嫌疑人或被害人系未成年人的，还应听取其法定代理人或监护人的意见；

6.检察机关在判断是否适用缓诉时，还应考虑以下事项：

(1)犯罪嫌疑人自身的情况：在审查犯罪嫌疑人是否具备缓诉的条件时，应当综合考量行为人的一贯表现、认知能力、品行、犯罪后的态度、损失是否得到赔偿等；(2)强制措施以及帮教的条件:审查嫌疑人的家属或监护人是否具有一定的担保能力，家庭、学校或所在社区是否具备帮教、约束的良好条件。(3)案件的性质：应限定在非严重侵犯国家安全、公共安全、公民人身和财产权利的一般刑事案件上。

(二)缓诉的适用范围及处理方式

1.暂缓不起诉模式

暂缓不起诉模式主要适用于以下情况：

(1)无明显不良记录，犯罪情节较轻，法定刑为五年有期徒刑以下刑罚之罪，再犯可能性较低的未成年人、老年人、残障人士；(2)犯罪情节较轻，法定刑为三年有期徒刑以下刑罚之罪，有特殊的犯罪背景和起因(如同事、邻里、家庭成员之间因矛盾或纠纷产生)的普通成年犯；(3)犯罪情节较轻，法定刑为三年有期徒刑以下刑罚之罪，但有较大再犯可能性的未成年犯；(4)单位犯罪情节较轻，已经因为其罪行接受过行政机关的行政处罚的；(5)其他犯罪情节较轻，但恶性消除情况难以明确的。

对符合暂缓不起诉的犯罪嫌疑人，检察机关应在作出缓诉决定前由检察委员会对这种附条件的相对不起诉作出同意适用的决定，在缓诉期满后，缓诉对象能基本达到预先设定的附带条件的，可以由承办人报经检察长同意后对其作出相对不起诉的决定。如果缓诉期间内发生了明显违反要求的情况，承办人可再次报请检察委员会或者检察长重新作出诉或不诉的决定，在违法违规严重的情况下，承办人也可报请检察长后直接定罪起诉。依据司法实践，附条件不起诉与相对不起诉都适用轻罪案件。但是具体个案应适用相对不起诉还是适用附条件不起诉，实践中难掌握。往往是一些本应作直接作相对不起诉处理的犯罪嫌疑人被附加以条件才能不起诉，无形中侵犯了当事人的权利，这也是附条件不起诉在实践中为人诟病的主要原因之一。缓诉制度中的暂缓不起诉模式，试图确立一个不同于一般附条件不起诉的适用范围，以与相对不起诉区别开来，在相对不起诉之外寻找检察机关自由裁量权的一个合适的适用范围。

2.暂缓起诉模式

暂缓起诉模式主要针对一些恶性和危害性相对较大，改造难度也相对较大，但出于其自身实际情况或是保护社会利益和被害人利益的需求，暂时不适于对其起诉的对象。主要包括以下几种情况：

(1)法定刑为五年有期徒刑以下刑罚之罪，由于特定身体原因暂时不适宜提起公诉、执行刑罚，但恶性相对较大，不适宜直接不起诉或是判处缓刑的，包括患有疾病、受伤(可康复)的人员，孕、产、哺乳期的妇女等等；(2)法定刑为五年有期徒刑以下刑罚之罪，给被害人造成重大损害，恶性较大，但被害人与其达成刑事和解，愿意对其予以谅解，而其履行和解义务需要一定时间的；(3)法定刑在十年有期徒刑以下但犯罪情节较轻的风化类、经济类犯罪及未成年人犯罪，在不至于危及社会秩序的情况下，因退赃、检举揭发情况正在核实等原因需要一定时间的。

实践中，普遍存在着这样一类群体，他们利用自已特殊的身体状况而频繁地、故意地犯罪。如一些孕期、哺乳期妇女，利用司法机关对孕期、哺乳期妇女不得采取羁押措施的规定而频繁地作案。为有效解决上述存在的问题，可通过暂缓起诉模式，对有条件缴纳取保候审保证金的嫌疑人，通过设定一定时间的考验期予以观察和矫正，帮助教化防止其再犯，而保证金从一定程度上增加了其再犯罪的成本，遏制了其无所顾忌的心态。对无力支付取保候审保证金也无合适保证人的，通过成立专门的关护中心予以一定期限的矫正，观察其表现。当不适宜起诉的情况消除后，被考验对象仍然没有明显改善，恶性消除情况仍然不明确的情况下，检察机关可以径行起诉，并在量刑建议中以其考验期的表现向法庭提出明确的不适用缓刑或酌情从重处理的建议。对考验期满后，被考验对象有明显改观，恶性消除情况良好的，则在对其起诉后，以其考验期的表现向法庭提出对其从轻、减轻或适用缓刑的量刑建议。

此外，对于一些虽给被害人造成重大损害，恶性较大，但被害人与其达成刑事和解，愿意对其予以谅解的犯罪嫌疑人以及一些法定刑较重但犯罪情节较轻的风化类、经济类犯罪及未成年人犯罪，因其履行和解义务或赔偿、退赃、检举揭发情况正在核实等原因需要一段较长时间的。在现有的法律框架下，由于司法机关办案有严格的时间期限，上述从轻处罚情节往往得不到实现，而在判决后又因对量刑失去了实质上的影响，犯罪嫌疑人不愿履行。上述情况的客观存在一定程度上限制和损害了当事人的利益和社会利益的实现。对此，也可通过暂缓起诉模式，对其设立一定时间的考验期限，由其尽其所能地对被害人损失予以弥补，对赃款予以筹集退赔或全力配合侦查机关侦破其他案件。其缓诉考验期内的表现将作为重要酌定情节提交给审判机关，由公诉人向审判机关提出从轻处罚的量刑建议，必要时可以为被考验对象争取缓刑。

当然，暂缓起诉并非一概作起诉处理，如在考察期间犯罪嫌疑人完全符合缓诉附设条件的规定并具有以下情形之一的，经院检察委员会讨论可作出相对不起诉的最终处理决定。(1)对国家和地区经济发展、社会进步作出重大贡献的；(2)检举揭发他人重大犯罪事实，经查证属实的；(3)有发明创造或者有重大技术革新的；(4)有其他重大立功表现的。

(三)缓诉期限及附设条件的设定

1.缓诉期限的设置

在刑诉法规定中，取保候审有12个月的期限，足够满足检察机关对一般犯罪嫌疑人考察的需要，故缓诉期限一般规定为三个月至一年，在作出缓诉决定时预先对期限予以设定。个别情况下确有需要的，如行为人处于怀孕、哺乳期的，或是出于严重疾病状态不能及时康复的，也可经检察长决定对其取消强制措施，将缓诉考验期限拓宽到两年以内。

2.缓诉附设条件的设定

(1)对于一般的缓诉对象，可结合其罪行及自身情况，设定下列附带条件：

第一，自觉回到原籍或是某一固定的生活区域接受当地社区或是公安机关的矫正，定期汇报情况，一旦擅自脱离监控可作为逃犯立刻由公安机关进行网上追逃；第二，大力消除其犯罪的不良影响，恢复被其破坏的社会关系，在达成和解赔偿协议的情况下，如约进行赔偿，或通过其他方式征得被害人的真正谅解；第三，深刻反省，悔过自新，重新踏上社会正途，在社区、工作岗位或学校中表现良好、稳定；第四，检察机关结合具体情况经检察长同意设定其他适当的附带条件。对于犯罪情节较轻的普通成年犯，除要求其达到上述要求外，还可由社区定期为其安排适当的社会服务，服务满一定时限可由社区向公诉机关出具相应证明。

(2)对未成年缓诉对象的缓诉附设条件：

第一，对于犯侵财类罪行的，应在考验期内退赔所有赃款，并负担其罪行所造成的其他经济损失；第二，对于犯人身伤害类罪行的，应在考验期内负担被害人治疗费及相关损失费；第三，在检察机关的主持下，通过书面悔过、向被害人道歉等方式，获取被害人的谅解；第四，与检察机关签订保证书，保证在考验期间接受检察机关规定的各项帮教工作，定期向检察机关汇报思想、学习工作等活动情况；第五，未成年犯罪嫌疑人的法定代理人或监护人应与检察机关签订监护帮教担保书，保证履行监护义务和帮教责任，同时应参加检察机关定期召集的家长会，通报监护帮教情况；第六，对于无法定代理人或监护人的未成年犯罪嫌疑人，应由检察机关为其指定提供法律援助的律师和相应的帮教机构实施各项监管和帮教措施，由该机构和法律援助律师在考验期限届满时出具未成年犯罪嫌疑人在考验期间的情况证明。

(3)对于因疾病、老年、残障或者孕产哺乳期而缓诉的对象，检察机关针对其不同的罪行，可附设以下条件：

第一，对于犯盗窃、抢夺、诈骗、敲诈勒索等侵财型罪行的，应在考验期内退赔所有赃款，并负担其罪行所造成的其他经济损失；第二，对于犯人身伤害类罪行的，应在考验其内负担被害人所有医药费及相关损失费；第三，在检察机关的主持下，通过书面悔过、向被害人道歉等方式，获取被害人的谅解；第四，定期向检察机关汇报思想，定期接受社区工作人员的访问、谈话；第五，对于有配偶、子女、父母等近亲属可起到适当监护作用的，应要求该监护人员与公诉机关签订自愿监护协议，由其承担对被缓诉对象的监护义务。如无适当监护人员生活自理又有所困难的，检察机关可联系社会福利机构，与其达成协议，由其进行适当监护，费用原则上由行为人自行承担，对于经查经济确有困难无法承担的，可由检察机关向基层政府申请司法救助，由基层政府从财政专门款项中划拨。

对于上述涉及赔偿的要求，若行为人本身并无经济能力，可由其亲属代为退赔。在考验期结束后，如行为人罪行较轻，悔罪态度及表现良好，也征得被害人的谅解，确实不必要对其适用刑罚，但行为人确无经济能力对被害人进行赔偿的，该赔偿款项也可由检察机关向基层政府申请司法救助，经同意后从基层政府专门财政款项中列支。

缓诉制度中暂缓起诉模式的运用，加大了缓诉制度的矫正力度和强制保障，使该制度的适用面更为广阔。对于一些患有疾病或者孕产哺乳期犯罪嫌疑人恶意触犯刑罚，企图利用自己的生理状况逃避罪责的，暂缓起诉模式的成熟运作可对其予以更为长久和有力的制约、惩治。对于一些犯罪情节相对较为严重但达成刑事和解的案件，该模式不但可以有力制约犯罪嫌疑人履行和解协议，也可以避免其反复甚至是再度侵害被害人，杜绝刑事和解制度中假意悔过，以钱买刑的情况。对于犯罪嫌疑人恶性程度难以全面考量的情况下，立刻定罪起诉可能过于苛严，立刻决定不起诉又有可能过于草率，最终放纵恶行，对犯罪客体导致进一步侵害，这样的处境下，设定一定期限的观察期来全面评价犯罪嫌疑人，迫使其真心改过，同样对促进社会和谐有着重要的意义。

五、 缓诉制度的运行程序

1.缓诉制度的启动

案件承办人审查案件后，认为符合条件的，在征得犯罪嫌疑人、被害人双方及其法定代理人的同意后，可以向部门负责人提出建议，由部门会议讨论决定，然后经分管检察长同意报检察委员会讨论。对同意缓诉的，公诉部门应由承办人制作《缓诉意见书》。

《缓诉意见书》应载明犯罪嫌疑人的基本情况、案件事实、决定理由、缓诉考验期限、犯罪嫌疑人在缓诉考验期间的义务及其他相关附设条件，于决定作出后三日内送达犯罪嫌疑人、被害人、侦查机关并报上级人民检察院公诉部门备案。备案审查后无异议，如犯罪嫌疑人在押，立即对犯罪嫌疑人改变强制措施为取保候审。对于需要在考验期限内进行社区矫正的，由当地派出所或相应关护中心，对其进行监督和矫正。

2.对缓诉对象的考验和考察

在缓诉考验期间，由公诉部门承办人会同其他有关部门(社区、学校、帮扶机关等)对被缓诉人履行义务的情况进行督促、考察，并做好犯罪预防工作。检察机关在犯罪嫌疑人考察期满之前应向相关监督、矫正单位了解相应情况，相关部门应向检察机关出具具体的考察意见并书面送交检察机关。

3.对缓诉对象的处理

被缓诉考验对象在缓诉期间内遵守取保候审的相关规定，并且达到检察机关预先设定的缓诉附带条件，考验期限结束后，由公诉部门结合被考验对象在缓诉期间的悔改表现及相关部门、单位、学校和群众的意见，提出对其作出的最终处理意见，连同相关材料一同报院检察委员会讨论决定。检委会经讨论后，对达到暂缓不起诉附设条件，符合要求的被缓诉对象，作出相对不起诉处理。对达到暂缓起诉附设条件的被缓诉对象，在向同级人民法院提起公诉时，公诉部门应当向法庭出具《量刑建议书》，载明明确的从轻量刑建议包括是否适用缓刑的意见。对其中符合特殊条件的，做出相对不起诉处理。

4.缓诉程序的撤销

发现有下列情形之一的，公诉部门应当立即报请分管检察长同意后，对考验对象撤销缓诉，提起公诉，并可根据需要变更强制措施。

(1)被考验对象有其他严重犯罪行为，应当予以追诉的；(2)被考验对象故意违反取保候审规定的；(3)被考验对象无正当理由，推翻原供述，拒绝认罪的；(4)被考验对象有其他严重违反缓诉期间应当履行义务的。

六、 对缓诉的监督和救济途径

1.检察机关的内部监督

检察机关的内部监督可分为两个环节，一是本院检察委员会的监督。检委会应对审查起诉部门提出缓诉的案件事实、缓诉理由和缓诉后的处理决定进行审查和监督。二是上级检察机关的监督。下级检察院作出缓诉决定后应在三日内将案件材料和缓诉理由报上级检察院公诉部门审查和备案。上级检察院认为适用缓诉不妥的，应在七日内书面通知下级检察院在法定期限内提起公诉[1]。

为规范缓诉程序的适用，保证缓诉制度的公平、公正、有效，可通过制定缓诉标准指南，以规范性的实施文件来统一缓诉的实施标准。

2.赋予当事人启动缓诉的决定权

检察机关启动缓诉程序时，应征求犯罪嫌疑人及被害人是否同意适用缓诉。犯罪嫌疑人或被害人不同意的，检察机关就应当在法定期限内向人民法院提起公诉(犯罪嫌疑人自身有不适于提起公诉情况的例外)。如果犯罪嫌疑人或被害人是未成年人的，检察机关应当征求其法定代理人的意见。对犯罪嫌疑人或被害人委托律师参与诉讼活动的，还应听取律师的意见。

3.赋予当事人相应的救济渠道

(1)缓诉决定中对犯罪嫌疑人的附加义务，应获得当事人及其法定代理人的同意。

(2)对被害人或其法定代理人在缓诉程序启动后反悔，不服缓诉决定的，可以于缓诉决定做出后向本级人民检察院申请复议，要求提起公诉。人民检察院认为申诉有理，作出撤销缓诉决定，提起公诉。如果认为申诉无理的，作出维持缓诉决定，并将复议结果告知被害人。

(3)被害人及其法定代理人对人民检察院的维持暂缓起诉决定不服的，可以向上一级人民检察院提出申诉。原人民检察院应当将案卷材料和相应证据移送上一级人民检察院审查决定。上一级人民检察院认为申诉有理的，应当指令下级人民检察院撤销缓诉，提起公诉；认为申诉无理的，应当驳回申诉，维持原缓诉决定[1]。

(4)犯罪嫌疑人或其法定代理人对缓诉的撤销决定不服，认为自己符合缓诉条件的，可以申请复议。人民检察院认为申诉有理，作出维持缓诉决定。如果认为申诉无理的，作出提起公诉决定，并将复议结果告知犯罪嫌疑人。

(5)被害人及其法定代理人对上一级人民检察院维持缓诉决定仍不服，可以向有管辖权的同级人民法院提出交付审判的申请。同级人民法院收到申请后，应通知人民检察院、被害人及其法定代理人、诉讼代理人参加审理。经审查认为符合缓诉的条件，应当作出维持缓诉决定的裁定；认为缓诉不当、应当立即交付审判的，应作出撤销缓诉的裁定，并建议人民检察院提起公诉，人民检察院应当立即终止缓诉，提起公诉。对人民法院维持缓诉的裁定，不得上诉[2]。

(6)被害人对缓诉期满后的不起诉处理决定不服的，有权在法定期限内向上一级人民检察院申诉，要求撤销该决定，如果对复查决定仍然不服的，可以以自诉人的身份向人民法院起诉，也可以不经申诉直接向人民法院起诉，人民法院应当受理。

4.赋予公安机关进行监督的途径

对于公安机关移送起诉的案件，人们检察院做出缓诉决定的，应当将缓诉决定书送达公安机关。公安机关对检察机关作出的暂缓起诉决定不服时也有权提请作出决定的检察院复议，如果意见不被接受，还可以向上一级检察机关申请复核。

5.引入社会监督机制

为了保证检察机关在适用缓诉制度的过程中能“公正地反映民意”，可以借鉴目前检察机关在反贪污贿赂及渎职侵权等自侦案件中的做法，在缓诉过程中引入“人民监督员”机制[3]。规定凡适用缓诉制度的案件，被缓诉对象及其法定代理人、被害人及其法定代理人对检察机关做出的缓诉决定、撤销缓诉的决定以及相关的不起诉或起诉决定不服的，均可以向本级检察院提出申请，要求“人民监督员”对检察机关的处理决定是否妥当进行审查。对“人民监督员”提出不同意本级人民检察院处理决定的意见时，应报请上级人民检察院审核。

七、缓诉制度存在的问题及对策

1.法律依据不足，有突破法律框架之嫌

缓诉既不属于起诉，又不属于不起诉，而是一种包容二者的于现有刑事诉讼活动不同的创新试验，且缓诉的考验期，短则1至3个月，长则1年，超出《刑诉法》对于审查起诉期限的限制性规定。此外，无论最终体现为起诉，还是不起诉，都是以有罪认定为基础。这种有罪认定是否违反了公诉权的本质含义，构成公诉权对审判权的侵犯，这些都造成人们对缓诉制度实施的疑虑。笔者认为，如果对不起诉制度的认识只局限于现有法律层面上，照搬硬套法条，缺乏对缓诉内在所蕴含价值的理解，势必影响甚至阻滞缓诉制度的设立与实施，而这都有待于立法机关和司法机关在实践和调研的基础上，对缓诉制度在立法层面和司法层面予以进一步的明确。

2.司法机关出于各种顾虑，不愿意启动

由于缓诉制度中设置了许多社会考察、刑事和解、帮教评估等工作，制度实施的司法成本较高，特别在目前检察机关公诉部门办案负荷过重，案多人少矛盾突出的现状下，许多办案部门出于减少工作量的考虑，不愿主动启动和实施这一制度。此外，有观点认为，缓诉的设立容易助长司法人员的主观随意性，使“人文关怀”在司法实践中异化为“人情关怀”，有些检察机关为避免引起异议，也不愿主动实施[4]。对此，笔者认为，强化缓诉制度的监督制约机制，在审判前的检察环节，构筑一条由检察机关、公安派出所、学校、社区、妇委会、关护中心以及家属、担保人共同编制成的全方位监督体系，让犯罪嫌疑人在阳光下将功赎罪，还有什么更好的方法能比这样良好的司法政策更能让浪子回头呢？缓诉制度的价值所在，包括法律上的价值和社会上的价值。只要有利于人民，有利于国家，有利于社会的东西，就是值得倡导和推行的。至于办案负荷的问题，现在许多地区未检部门的设立，将缓诉制度主要的对象从一般的刑事案件中分流处理，无疑是一种现实的、有益的尝试。

3.缺乏相应的社会帮教体系，迫切需要建立

缓诉考察和帮教工作的质量高低，是决定教育挽救缓诉对象特别是未成年犯罪嫌疑人的工作能否取得成功的关键。因此，考察帮教工作一定要落实到位。目前，在我国，对未成年人犯罪的帮教已初步设立，如在部分检察院有未成年人刑事犯罪检察部门，在部分法院设有未成年人法庭，对青少年帮教的工作主要由法院和检察院工作人员和未成年人所在学校承担，但社会的参与力量还很薄弱，迫切需要建立。在对未成年人犯罪和轻微犯罪人员的帮教中，应更多地发挥社会力量，充分利用社会资源，形成一个综合司法部门、街道社区、政府、学校等有关单位的整体帮教体系。

“法律与政策互动，相辅相成，这是古往今来人类在治理犯罪现象、维护社会稳定方面取得的宝贵的经验”[5]。在现代社会，“报复作为刑罚的目的或作为唯一目的的问题已不再显得那么重要”[6]。相反，对于犯罪嫌疑人或被告人的宽容可能是最好的矫正手段。公诉机关、犯罪嫌疑人、被告人与被害人之间的“互惠”和“双赢”将是刑事政策中社会防卫的实现路径[7]。当然，作为一种制度而言，本文缓诉制度的设置还非常粗浅，肯定会有许多的不当与不完善之处，但作为一种设想和尝试，这一切对于构建和谐社会一定是有积极意义的。

[参考文献]

[1]孙力.暂缓起诉制度研究[M].北京：中国检察出版社,2009：182-183.

[2]陈维东.模范刑事诉讼法典[M].北京:中国人民大学出版社,2005:445-449.

[3]陈坚.让法律监督更透明——人民监督员制度纵横谈[J].检察风云，2005(2).

[4]付瑞生.以善代刑，一堂法治公民课[N].钱江晚报,2010-07-14(A16).

[5]卢建平.刑事政策与检察工作[J].人民检察,2006(5).

[6]康泽洲.起诉裁量权视角中轻微犯罪的刑事政策[J].国家检察官学院学报,2006(1).

[7]拉德布鲁赫.法学导论[M].米健,朱林译.北京:中国大百科全书出版社,1997:87.