从党建社会到社区化——我国农村社会管理体制的变迁

吴丽峰

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

从党建社会到社区化
——我国农村社会管理体制的变迁

吴丽峰

（聊城市东昌府区委党校，山东 聊城 252000）

我国农村社会管理体制经历了新中国建立到人民公社前、人民公社时期、“乡政村治”二元结构、后农业税时代四个阶段，新型农村社区建设势在必行。提高我国农村社会管理水平：一是要兼顾经济增长与社会公平，促进经济社会协调发展；二是促使农村社会管理主体由一元向多元转变，提高农民自身素质和参与管理的能力和积极性。

农村社会管理；新型农村社区；农村基层组织建设

一、我国农村社会管理体制的变迁

任何事情都不是一蹴而就的，在建设社会主义的过程中，我国农村社会管理工作也经历了一个不断摸索过程，由于受主观和客观因素的影响，建国以后很长一段时间，社会管理没有被作为社会主义建设的组成部分单独提出，而是由政治和经济管理的形式表现出来，社会管理体制同样只是依附于政治和经济管理体制。

（一）新中国建立到人民公社前：国家权力逐渐渗入并代替社会

新中国成立以后，我国建立了农村基层组织“乡苏维埃”，实行“议行合一制”农村管理模式。但随着高级合作社及人民公社的建立，农民互助合作组织的政治化倾向增强，农会的民间社会属性逐渐消失，农村非正式组织呈现萎缩趋势。在“党建社会”的逻辑下，党的意识形态理念逐渐渗透到乡村社会的各个角落。1954年，乡政府各个工作委员会的设立，意味着政权组织取代了社会的非政府组织，乡镇组织的官民两重性彻底消失，国家力量的延伸，奠定了农村管理体制中长期存在的“高度集权、党政不分、以党代政”的管理体制。

（二）人民公社时期：政社合一与国家权力膨胀

1958年，农村掀起了人民公社化运动，人民公社体制逐渐在全国建立，人民公社既是农村基层政权机关，又是农村经济、文化、生活单位，广大农民几乎完全依附于行政体系，乡以上的行政管理成为科层体制的组成部分，乡以下的乡村管理由各级党组织和生产大队及生产队这类准行政化的组织控制，农民依附于集体经济和各级正式组织，失去了表达自己诉求的话语的权力。这种政社合一的社会管理体制，一方面借助于严密的组织，使国家具有了极强的社会动员能力，可以动员农村所有的人力、物力资源，以达到经济发展目标；另一方面，使社会呈现政治化和行政化趋向，正式组织的功能无所不包，非正式制度不得不退出历史舞台。仅存的少数社会团体和群众组织“都是党政机关的附属部门，与党政机关融为一体，被纳入了正式的科层制结构和管理中，没有独立性可言。”[1]

（三）改革开放三十年：“乡政村治”二元结构的形成

随着农村联产承包责任制的推行，农民逐步获得了生产经营自主权、自主择业权。1987年，第六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），使亿万农民获得了参与村级公共事务管理、决策和监督的权力，但是，村民自治制度还不具有彻底的自治性质，许多村委会都存在过度行政化问题，自治权利不断被弱化、虚化、甚至异化。与此同时，直接管理农村事务的乡镇政府的“事权”与“财权”处于严重不对等状态，特别是1994年实施分税制后，更是陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面，乡镇政府没有财力向农村提供公共产品服务，农村出现了一些不稳定因素，群体事件增多。

十六大以来，“三农”问题一直是党和政府各项工作的重中之重，中央政府实施了一系列支农惠农、推动解决“三农”问题的方针政策。这些政策措施，有力的推动了农业的迅速恢复和发展，调动了农民参与村务管理的积极性。2004年底，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），全国村自治组织普遍建立了党委和政府统一领导、有关部门共同参与、民政部门组织协调的领导体制和工作机制，初步形成了村党组织领导的充满活力的村民自治机制。农村社会组织也有了较快发展，对农村社会管理起到了一定的积极作用。

但是，村民自治也面临着许多发展困境。例如，村委会选举难以真正民主；随着农村集体财产的逐步减少，村委会财政问题愈加困难；乡村关系问题仍没理顺，村委会还有行政化倾向。

（四）后农业税时代：新型农村社区建设逐步兴起

2006年，国家全面取消农业税，农村基层组织由于缺乏经济基础而无力进行自我服务，村民自治的能力逐渐减弱，因此，创新农村社会管理体制势在必行。同时，为了加强农村发展，农村公共服务亟待改善，而传统的村庄人口分散，许多地区出现了空心村现象，以村庄为单位加强公共设施和公共服务会造成严重的资源浪费，也不利于城乡一体化和城镇化发展，因此，党的十六届六中全会提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。新型农村社区建设成为农村社会管理体制创新的重点，新型农村社区建设的试点工作在全国展开。

自2010年开始，我国绝大多数地区都开始建设新型农村社区，农村社区建设取得了很大进展，获得了丰富经验。它改变了以往农村社会管理中政府部门唱主角，农民坐视旁观的传统局面，激发了农民建设美好家园的积极性。通过整合农村建设的各方面力量，使其合理有序的参与农村社会管理，有利于形成农村社会管理和建设的合力。农村社区建设还为国家公共服务的实施和城乡互动发展，以及志愿者和各种社会组织参与农村社会管理提供了良好平台。

但是，新型农村社区建设在实践中还存在很多问题，一是有些基层干部对农村社区建设的认识不到位，或者是没有意识到农村社区建设的重要性，在工作中不能够积极协调、配合相关工作，以至于使农村社区建设工作不能够形成较强的合力。在农村新型社区建设中思想不够解放，主动性、创造性意识不强，有畏难情绪，对于国家的各种政策倾斜和扶植，不能及时启动响应，错失许多推进良机。二是资金筹措困难。新型农村社区建设是一项庞大的系统工程，需要庞大的资金，政府财政政策捆绑、项目整合的扶持资金非常有限，土地置换资金到位滞后，企业参与、社会组织投入、个人赞助等社会力量参与严重不足，渠道多样化、主体多元化的投融资机制尚未形成。加之金融部门信贷支持存在手续繁杂、门槛过高，吸纳闲散资金力度不够，因此，农村社区建设的后劲不足。三是农民作为社区建设的主体没有充分发挥应有的作用。我国的农村社区建设是在政府自上而下的主导和推动下发展起来的，村民自下而上的参与机制并没有建立，村民缺乏表达自身利益和意见的有效平台和机制。在农村社区建设过程中，由于农村社区干部素质不高，工作的主动性、协调性和创造性不够，再加上社区志愿者少、层次低，使得农村社区人才缺乏，严重制约了农村社区的建设与发展。同时，由于农村居民的素质普遍较低，农村的主要劳动力大量外出务工经商，留守的老弱病残又大多安于现状，农民在心理认同、生活方式、从业意愿等方面并没有真正融入新的社区。

二、如何提高我国农村社会管理水平

（一）兼顾经济增长与社会公平，促进经济社会协调发展

马克思主义理论认为，经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就有什么样的政治体制、社会体制、文化体制等。新中国是一个经历了上千年阶级不平等之后建立的社会主义国家，长期以来，人们渴望公平正义，特别是农民，经受了长期压迫，他们希望建立一个没有压迫和不平等的公正国家。因此，建国以后，为了实现社会公正，我国建立了计划经济体制，在这种体制下，国家通过计划和统一分配来实现社会的公平。但是，在半封建半殖民地基础上建立起来的社会主义国家，经济落后，社会财富缺乏，“一大二公”人民公社和“一穷二白”的经济发展状况，使社会发展动力不足，经济增长缓慢。自1978年实行改革开放以来，农村集体所有制经济有所改变，农民通过实行包产到户和包干到户等形式成为独立的经济利益主体，农民的生产积极性提高。但是，这一时段，我们过于重视经济的增长和发展，忽略了社会的公平及发展，在二元化社会结构和城乡户籍分离的基础上进行的经济体制改革，导致某种程度上的社会不公，农村的发展远远落后于城市，农民没有同等的享受到社会发展成果，农村社会发展落后。

在人类历史发展的任何阶段，经济发展和社会公平都是人类追求的目标。我国建国以来的经济社会发展历程表明，在社会经济积累不足，社会财富贫乏的情况下，追求社会公平只能导致共同的贫穷，社会发展和经济发展都无法实现；同样，只追求经济增长忽视社会建设，或者对社会建设重视不够，将导致社会发展缓慢，社会公平失衡，最终经济增长和社会发展也都不能实现。经济增长和社会公平并不矛盾，他们是辩证的统一，共同构成了社会经济发展的双重目标和根本的评价标准。首先，经济发展、经济增长是社会发展和社会公平的基础和前提。其次，社会发展、社会公平能够促进经济效率的提高和经济发展。只有在社会发展良好、社会公平得以实现和社会良性运行的条件下，才能使大多数人具有较强的消费能力，才有可能为经济发展营造一个和谐安定的社会环境。只有实现社会公平，才能形成既反对平均主义，又有合理收入差距的局面，激发劳动热情，充分调动人们各方面的积极性，从而为提高效率提供充足的内在动力，促进经济社会协调发展。当前，改变传统的社会管理方式，进行社会管理体制改革与创新，使社会朝着更公平方向发展，是我国经济与社会协调发展的必要方式和手段。

（二）农村社会管理主体由一元向多元转变

建国以来，特别是在计划经济时代，我国利益主体单一，社会结构简单。特别是在农村，公社成为农村的经济、政治、社会管理组织，国家通过控制农民公社就能够对农村社会实行管理。这种管理方式主要依靠自上而下的行政层级压力体制，采用行政干预和经济处罚等强制手段，忽视了社会参与公共事务管理的作用和社会的监督制约作用。“国家—民众”的二层社会结构，国家直接面对民众，社会秩序完全依赖于国家控制的力度，国家可以将各种信息直接传达到民众手中，但是，人民特别是单个农民没有有效的渠道把自身的利益和愿望传递给国家，农民失去了利益表达和诉求的渠道。改革开放以后，随着农村经济体制改革的逐步深入，经济结构更加复杂，社会结构、经济成分、社会组织形式、利益分配方式、就业方式等发生了深刻变化，呈现出经济成份和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化的趋势。但是，由于社会发展落后，传统的单一行政管理体制没有彻底改变，加上政治分层和户籍制度，不恰当的行政干预手段导致主观主义、个人专断、滥用职权等，激发了农村社会矛盾，以至于到上世纪九十年代，农村群体性事件增多。

马克思主义认为，国家是社会发展到一定阶段的产物，随着社会的不断成长和成熟，社会逐步获得独立的自主性，而国家要在权利、能力、权威方面进行自我限制，因而，国家和社会的关系逐步走向平行、平衡状态。最终，到共产主义社会实现国家向社会的回归。在我国，随着改革的逐步展开，农民政治素质、管理素质、科学文化素质等逐步提高，他们要求在管理社会事务的过程中行使参与、管理、决策和监督权力，期盼参与社会管理，争取自身的合法利益。同时，在政府体制改革的过程中，对于那些政府管不了和管不好的事情，需要有更加有效的、和农民更接近、更了解农民的农村社会组织来承接，农村社会的多元化管理已经成为不可扭转的趋势。因此，在农村社会管理建设过程中，必须培育良好的社会环境，提高农民自身素质和参与管理的能力和积极性，扶持社会组织的健康良性发展，政府要逐步从自己管不了、管不好、不该管的领域中逐步撤出，让农民、社会组织、志愿者等社会和个人更好的参与到社会管理之中。

[1]吴东民，董西明.非营利组织管理[M].北京：中国人民大学出版社，2003．

（责任编辑：赵扬）

D422.6

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1008—6153（2013）03—0102—03

2013-03-25

吴丽峰（1972-），女，山东阳谷人，法学硕士，聊城市东昌府区委党校讲师。