生态环境的公共经济学分析

■ 朱红琼 教授（贵州财经大学 贵阳 550025）

生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的自然资源和生态系统，是人类赖以生存及社会经济发展的基本条件和物质基础。生态环境是一个公共品，很容易产生“搭便车”行为，即不承担生产、治理环境的成本，却享受生态环境带来的好处。如何提供良好的生态环境，如何区分污染者与受益者，有关政策如何发挥作用、如何达到目标等一系列问题都是急待解决的。本文主要从生态环境的公共品特性出发，通过分析政府机制与市场机制对生态环境的影响，提出制订生态环境政策的公平与效率的目标选择，从而实现政府为主、市场为辅，公平为主、效率为辅的生态环境发展思想构架。

生态环境的公共品特性

公共品是指由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务，具有不可分割性、非竞争性和非排他性。生态环境具有公共品的特性，现从以下几方面加以说明：

（一）公共需要

说生态环境具有公共品的特性，是由于生态环境具有满足社会公共需要的特点，主要表现在：生态环境是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，每一个社会成员可以无差别地共同享用，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。一个或一些社会成员享用并不排斥其他社会成员享用，具有这种非排他性和非竞争性的生态环境，如优质的空气、良好的自然环境等。

（二）外部性

生态环境具有公共品的另一个特征是外部性，成本和效益对等是市场机制发挥作用的前提。但由于外部性的存在，使得成本与效益无法对等，如上游植被造林、净化水质给下游居民带来效益，这是正的外部性，当出现正的外部性时，上游保护者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿；而钢厂对河流造成污染，则是负的外部性，当出现负的外部性时，生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿。

外部性还有一个常被忽视的问题，即代际之间的外部性，即期对生态环境的消费会对后代的人有负的外部性，使其无法享受到与这一代人等质等量的生态环境。

（三）公有产权

较多的生态产品以公有产权的形式出现，产权无法得到合适的界定而产生外部性。“公共地悲剧”表明，只要多人共同使用稀缺性的资源，环境就会恶化。企业在开采使用不可再生资源的过程中，因为生产外部性给社会福利带来损失，使经济体系偏离帕累托最优状态。要使社会福利损失最小化，需要适度扩大资源税征收范围、制定合理的税率、改进计税方法和明确资源产权标准，引入市场机制等方法来解决。

生态环境同其他公共品一样具有层次性，即按受益范围的大小，有全国性公共品、跨区域性公共品和地方性公共品。清洁的空气属于全国性（甚至是全球性）公共品，跨几个省份或辖区间的河流则属于跨区域性公共品，而某一地区的自然资源则属于地方性公共品。

当然，并不是所有的生态环境都如空气一样是纯公共品，更多的生态环境产品则是准公共品，提供方式也就有所差别。

生态环境的提供方式：政府与市场

虽然生态环境具有公共品的特性，但并不一定就说明市场机制在其中就不能发挥作用，生态环境就应由政府供给。虽然面对公共品，市场机制会存在着失灵的情况，但政府机制在起作用时，也会存在政府失灵的情况。因此，在生态环境供给上，应对比分析市场与政府在该类生态环境产品上作用的效果。

对于具有不可分性、非竞争性和非排他性的生态环境产品，如优质的空气、良好的自然环境等，为维持生态产品的生态功能，需要一定的成本进行弥补，但由于生态产品的特性使得通过市场机制进行等价交换显得尤其困难，而满足社会公共需要是政府的职责，故通过政府征税筹集资金是必要的。但是，由于这类公共品的不可分割性，如何精确地计量某一个消费者愿意消费的生态环境的数量和愿意承受的税收大小是困难的。虽然林达尔均衡尝试找出税收负担与公共品供给量的均衡条件，但仍不免受限于偏好信息的充分表达与否。在生态环境方面典型的税收是庇古税或污染税（环境税），但如何估计边际损害函数是困难的，导致如何找出一个准确的税率也是困难的。当然，问题不在于庇古税是否是处理这类生态环境产品的十全十美的办法，而在于它是否优于其他办法。

解决生态环境的外部性，科斯定理认为在某些条件下，经济的外部性可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。但这一条件是交易费用为零，如前所述，无论是上游保护者与下游受益者之间的谈判，还是钢厂与周围居民或下游居民的谈判，都存在着一定的交易费用，有时这种交易费用还是巨大的，市场机制无法很好地起作用，这时也需要政府进行干预。因此，政府通过征税、收费、补贴等方式筹集资金，弥补保护者或对受损者进行补偿是必要的。

生态环境的产权问题的解决手段有两种，一是私人产权，如科斯指出，清洁空气、安静的权利或产生有害的活动是一种产权，与其他财产所有权（如耕种土地或砍伐树木）完全类似，这类权利一样可以给予或出售给另外一方。但这种交易的前提是交易费用为零，并能明确界定完全的产权。因此，政府在这方面的作为就是界定这些生态产品的产权，如水权、林权等，如果私有产权一旦确立，政府就没有在这个问题上进行干预的必要；但当交易费用大于零，公共产权可能是较佳的选择。显然，由于空气污染涉及到无数人（包括污染者和被污染者），他们之间的讨价还价很难没有交易费用，无法将空气的产权清晰地进行分配。在这种情况下只能采取第二种手段，即管制。虽然无法对空气污染进行谈判，但限制对大气的排放物或排放量却是可能的，如不允许随意向空中排放某些化学物质，即实行进入限制，或每个污染者被限定应把污染降低到一定数量，否则就会受到法律制裁。这种是典型的法律管制，如何有效找到每一个污染者并对每个污染者规定具体的污染标准是一个难点。另一种管制则是通过拍卖污染许可证得以实现，拍卖污染许可证与庇古税一样也存在一定问题，如何掌握谁在污染，污染程度如何，如何明确知道厂商的私人边际成本与边际收益曲线是困难的。

生态环境中有一大类是公共资源，如没有排他性的所有权，就会导致对这种资源的过度消费，如自由放牧的草地。政府只有将其收归国有，对使用者征收资源税或收取类似的费用，才能避免出现“公共地悲剧”。对资源征收资源税或资源使用费，其重点是如何设计一个恰当的税率，能够实现促进自然资源的合理开发和使用，防止资源的无效损耗。在资源税费的设计过程中，不仅要考虑当代人使用资源的需求，还应考虑代际之间的公平问题，使得下一代或几代人也能够享受到相同或相似的资源收益。

通过以上分析知道，政府在生态环境方面发挥着主导作用，但市场机制也有着不可替代性，在某些情况下，则是政府与市场共同发挥作用。

生态环境政策目标：公平与效率

公平与效率历来是经济活动的目标，生态环境政策目标如何？政策是否达到预期目标，是否成本最小，政府是否有决策需要的充分的信息？执行与监督的力度有多大？公正性如何（谁多承受成本，谁少承受成本；谁多享受好处，谁少享受好处）？这些都是在生态环境政策制订时需要考虑的问题。归纳起来，其实也脱离不开公平与效率两大目标。

公平关注点有三个方面：起点公平、规则公平、结果公平，由于起点的追溯较难，起点公平的衡量更不容易，因而这里不再加以论述；规则公平则是要求在有关生态环境活动中的规则对于任何人、任何集团都是一致的，而不是区别对待。这一点就如生态环境活动中规定的“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的原则，只有这个原则在生态环境保护中得以实现，才能真正体现出最后的结果公平，使得生态环境通过开发者保护、破坏者恢复、使用者付费的途径实现可持续发展。

当然，正如前面所述，公平不仅要考虑当代人之间的公平，还应考虑到代际之间的公平，故而为达到代际之间的公平，资源配置的帕累托最优状态时应当考虑代际间的外部影响。

效率是指投入-产出或成本-收益之间的比例关系，效率的高低取决于一定的成本下的收益的多少或一定的收益下成本的大小。但对于生态环境而言，如何对投入-产出或成本-收益进行计量是较难的。投入相对容易衡量，可以用人力、物力、时间的投入加以计量，当然由于生态环境产品的公共品特性，不易分割性、非排他性与非竞争性，其单位成本的核算、边际成本的核算等也是不易获得的；生态环境的产出或收益更难以衡量，如何将空气质量、水源质量、人们的舒适感等用价格单位来计量是困难的。当然，部分产出或收益也是能衡量的，如提供了多少树木、开采了多少矿产。于是，多数生态环境的产出或收益就只能进行合理的转化，如人的寿命提高了多少岁，某一类疾病发生率降低了多少等。

正是由于生态环境中效率难以衡量，因而在多数人的目标衡量时，认为将资源投入到生态环境保护中是不值的，是低效或是无效的，因为其看重的是有形的、直接的、可用价格衡量的产出或收益，而对于生态环境提供的无形的、不可用价格衡量的产出或收益则缺乏恰当的判断，故出现低估生态环境产出或收益，出现低估生态环境投入-产出或成本-收益的比例，从而出现不重视甚至忽视生态环境保护的情况。

当然，在公平与效率这两个目标上，是公平为主还是效率为主，两者是相互替代还是相互转换的，为了公平是否会损失效率等问题仍是困扰经济活动的目标抉择，生态环境政策目标也会受到这些问题的困扰。作为在生态环境活动中发挥重要作用的政府机制，能够对公平状况做出主动调整，如采取横向转移支付制度使得下游受益地区对上游保护地区进行生态补偿。当然，这一调整也会引发效率方面的某些变化，上游地区的生态环境保护效率就有所提高，而下游地区的生态环境投入则会加大等。

从生态环境来看，公平目标是前提、是大的原则框架，只有确定了公平的目标，效率目标才能在公平的框架下得以实现，缺乏公平指导下的效率将会是无效的考量。

结论

由于生态环境具有满足公共需要、外部性的公共品特性，且较多以公有产权的形式出现，从而决定了其供给主要由政府进行提供，或者说在生态环境的供给上应由政府作为主导地位，其他方式作为补充。而判断究竟由政府还是市场提供的标准，应考核对比分析市场与政府在该类生态环境产品上作用的效果，包括经济效益和社会效益，在经济效益和社会效益发生冲突时，更多考虑生态环境的社会效益。

同样，生态环境的公共品特性也决定了政府在制定有关政策时，应将公平作为优先考虑的政策目标。而规则公平是制定生态环境政策时尤为关注的，只有确保规则公平，才能真正确保生态环境活动中的“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”这一原则。只有这个原则在生态环境保护中得以实现，才能真正体现出最后的结果公平。使得生态环境通过开发者保护、破坏者恢复、使用者付费的途径实现可持续发展。反之，如果听任市场机制发挥作用，则必然会导致开发者由于得不到资金支持而缺乏对环境保护的积极性，破坏者出于利益考虑而不愿意修复环境，使用者付费的可能性也会受到影响。在确保公平的前提下，应采取恰当的方式评估生态环境的成本和收益，提高生态环境政策的实施效率。

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