农业税取消背景下乡镇政府农村公共品供给职能的强化*

杨愉洁

(楚雄师范学院，云南 楚雄 675000)

农村公共品的有效供给是农业发展、农村进步、农民生活水平提高的重要保障。但长期以来，我国农村公共品供给呈现“有效供给不足，无效供给膨胀”的态势，严重影响了“三农”问题的解决。究其根源，乡镇政府农村公共品供给职能弱化是其重要原因。特别是农业税取消之后，这种弱化的趋势将进一步加剧，因此，要增加农村公共品的有效供给，强化乡镇政府农村公共品供给职能就势在必行。

一、强化乡镇政府农村公共品供给职能具有重要意义

公共品供给是市场机制失灵的领域，各级政府在其中承担着不可推卸的责任。农业又是一个弱势产业，对公共品的依赖性较强，而乡镇政府作为直接面向基层的一级政府，其在农村公共品供给中地位特殊，责任重大。因此，强化乡镇政府农村公共品供给职能具有重要意义。

（一）有利于增加农村公共品的有效供给

农村公共品供给是政府为农民提供满足其生产、生活需要的公共产品和服务的过程。它不仅要求政府提供公共品，而且要求其提供有效的公共品。然而，在我国农村，公共品的有效供给却是非常短缺的，呈现出“有效供给不足，无效供给膨胀”的态势。造成这一情况的重要原因之一就是乡镇政府农村公共品供给职能的弱化，主要表现在两个方面:一是乡镇政府农村公共品供给职能履行不完全，存在缺位的领域;二是在具体职能的履行上，其作用的发挥非常有限。这就导致其所提供的公共品不能全面满足农民的需求，造成有效供给的不足。同时，已提供的公共品中存在质量不高或非农民急需的现象，造成无效供给的膨胀，进而导致农村公共品严重短缺。

所以，强化乡镇政府农村公共品供给职能，实现职能的全面、充分履行，有利于增加农村公共品的有效供给。

（二）有利于保证税费改革的成果

税费改革的主要目的是减轻农民负担，而农村公共品制度外供给体制不规范是农民负担沉重的根源之一。这主要体现在公共品制度外供给的成本分摊中。据统计，从1990年到1997年，我国农民在公共品供给的成本分摊中，制度外的成本分摊占成本分摊总量的比率均高于75%。也就是说，在过去很长一段时间里，乡镇财政在农村公共品供给中处于缺位状态，农村公共品基本上由农民自己提供。农业税取消后，虽在很大程度上减轻了农民的负担，但并未截断农民负担沉重的根源。要从根本上解决该问题，有赖于强化乡镇政府农村公共品供给职能，改变乡镇财政在农村公共品供给中的缺位状态。

（三）有利于推进乡镇政府机构改革

乡镇政府机构改革是农村社会发展的动力，而职能的合理化是政府机构改革的前提和基础。政府职能是机构设置的依据，决定着机构的规模、结构、功能、制度、发展目标及人员的素质要求，还从根本上决定着机构的变迁和发展方向。没有科学合理的职能或在发展过程中偏离、背离了原先的轨道，机构设置就不可能科学化、合理化，也不可能有强盛的生命力。因此，机构改革应以职能的合理化为前提和基础。

当前，农村社会公共品严重短缺，而乡镇政府农村公共品供给职能却处于弱化的状态，因此，要实现乡镇机构改革的科学化，就必须强化乡镇政府农村公共品供给职能。

二、农业税的取消使乡镇政府农村公共品供给职能的履行陷入困境

公共品严重短缺与乡镇政府农村公共品供给职能弱化之间的矛盾，在我国农村普遍存在，且不断尖锐化。农业税的取消激化了这一矛盾，使乡镇政府农村公共品供给职能的履行陷入困境。

（一）乡镇政府农村公共品供给职能的固有缺陷凸显

从严格意义上来说，乡镇政府不是一级完备的政府，它实际上只是县级政府的派出机构，其80%以上的工作精力都用于各种税费的征缴。农业税取消后，它的这种“催粮派款”功能丧失了执行空间，而农村公共品供需矛盾尖锐的现实却凸显了乡镇政府农村公共品供给职能的重要性。但由于此项职能长期以来都处于一种弱化状态，各种缺陷和不足没有得到及时地修正，而伴随着该项职能地位的上升，这些缺陷和不足也显得尤为突出。主要表现在:一方面，乡镇政府农村公共品供给职能不健全。一直以来，乡镇政府都面临着事权过大，财权过小的矛盾，农业税的取消导致乡镇财力锐减，更加剧了这一矛盾。这致使乡镇政府无力承担过于庞大的公共品供给职能，农村公共品供给中的某些领域出现职能的真空地带。另一方面，乡镇政府农村公共品供给职能不规范。乡镇政府职能是乡镇行政机关承担的各种职责和任务的总称，从形式上看，我国乡镇政府的职能框架已形成，但从法律规范性文件的内容看，乡镇政府的职能并不规范。农村公共品供给是乡镇政府的一项基本职能，也是一项具体职能，正因为它的具体性，并没有相关的法律、法规、规章对其职责进行明确的限定，致使该项职能失范的现象较为严重。

由此可见，我国乡镇政府农村公共品供给职能尚未摆脱传统体制的影响，不适应农村社会经济的发展，难以满足现阶段，特别是农业税取消后农村社会对公共品的需求。

（二）农业税取消后乡镇政府农村公共品供给能力下降

农业税取消堵住了农村公共品制度外供给的筹资渠道，在很大程度上减轻了农民负担。但不可否认的是，农业税的取消也大大削减了乡镇政府的财力，使得其原本就偏低的农村公共品供给能力变得更加低下。

1.乡镇政府财力锐减

农业税取消前，农村公共品供给方式主要是制度外供给，乡镇政府通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共品供给资金。农业税的取消堵住了农村公共品制度外供给的筹资渠道，所造成的财政缺口主要依靠上级财政转移支付弥补，辅之以“一事一议”的村民集资，农村公共品供给由原先的主要以制度外供给为主转变为主要以制度内供给为主。但由于财政转移支付制度不完善，乡镇极少享受到转移支付资金，难以有效地提供基本的公共品。同时，“一事一议”制度难以规范，也不能在短期内发挥有效作用，最终导致农业税取消后所造成的乡镇财力严重削减的问题不能得到根本性的解决。

2.乡镇政府对农民的控制能力下降

农业税取消后，乡镇政府对乡村社会的影响力和组织力下降，主要表现在两方面:一是向农民集资困难;二是要求农民承担义务困难。

农业税取消前，乡镇政府最主要的职能便是“催粮派款”，取消农业税使乡镇政府的该项职能丧失，失去了“收”的权力。从制度上改变了长期以来乡镇政府在农村社会的强势地位，也从农民的心理上颠覆了乡镇政府的角色，进而导致农民对乡镇政府作为乡村管理者的角色认同逐步弱化，乡镇政府对农民的控制能力下降。

（三）农业税在农村公共品供给领域所发挥的功能丧失

农业税在我国历史上存续了2600多年。新中国成立后，它除了发挥增加财政收入和工业化积累的功能外，还有很多的派生功能，这些功能对农村社会包括农村公共品供给在内的各个领域都产生了深远的影响。

这些功能包括:(1)调节国家、集体、个人利益关系的功能;(2)基本建设投资的“担保”功能;(3)激励功能;(4)福利救济功能等。农业税取消后，这些派生功能也随之消失，使乡镇政府农村公共品供给的负担进一步加重。

三、农业税取消背景下强化乡镇政府农村公共品供给职能的路径选择

乡镇政府农村公共品供给职能的强化是一项复杂的系统性工程，单凭乡镇政府自身的推进是不可能实现的，它还需要来自上级政府、农村社会等力量的参与和支持。同时，就职能本身来谈职能强化也是过于片面的，它需要的是多角度、全方位的调整与变革。因此，强化乡镇政府农村公共品供给职能的路径应该是多元的，而不是单一的。

（一）合理定位乡镇政府农村公共品供给职能

职能的强化应以该职能本身的科学化、合理化为前提，但当前我国乡镇政府农村公共品供给职能却存在着不健全、不协调、不规范等缺陷，为该职能的强化设置了障碍。所以，强化乡镇政府农村公共品供给职能首先要实现其职能的合理化，它包括以下几个方面:

1.职能的健全化

乡镇政府农村公共品供给职能不健全主要表现为责任与权力的不统一，即责任过大而权力过小，使其在职能履行过程中出现该管的没有管、管不了或者也管不好的问题。解决这一问题的根本在于将乡镇政府承担的过多事权转移出来，应该由上级政府承担的交还给上级政府，而属于乡村自治范围内的则交还给农民。同时，按照其所承担的事权赋予相应的权力，包括适当的财权，使乡镇政府的职责与权力得到统一，管好其应该管的事。

2.职能的规范化

合理定位乡镇政府农村公共品供给职能的首要任务就是对其进行规范。一是应采取法律形式，加强立法部门对乡镇政府职能的立法工作，将其职能定位纳入法制化轨道;二是以规章制度的形式对其加以规范。此外，还可采取惯例方式，在不违背法律法规的前提下，充分考虑当地的风俗习惯，对其加以引导，增加乡镇政府职能设置的合情性。

（二）改变上级政府在农村公共品供给中的缺位状态

按照现代政府理论，政权存在的理由和基础是运用税收等形式收取资金，为社会提供公共品和服务。因此，加强上级政府农村公共品供给职能的履行对其自身来说，不过是作为一级政权要获得生存和发展空间的必然要求，而减轻乡镇政府职能压力，实现其农村公共品供给职能的理性回归，最终增加农村公共品的有效供给才是其真正的价值所在。

一般说来，乡镇上级政府在农村公共品供给中所承担的职能是:中央及省级政府应该提供具有地区间非排他性和非竞争性，效益外溢程度较高，不适合由地方基层政府生产和提供的农村公共品。其中，中央政府应主要承担跨经济协作区的大江、大河、大湖的治理，全国性农产品储蓄基地、农业基础科研建设、农业环境保护、与国民素质相关的义务教育及与国防建设有关的民兵建设等;省级政府应主要承担农村地区的公共道路、供电、供气、公共卫生保障体系以及失业、养老保险和社会救济等公共品的供给;县级政府则主要承担本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资与管理。

（三）明确村民委员会在农村公共品供给中的角色定位

村民委员会是农村自治性组织，在农村公共品的供给中发挥着其他力量所无法取代的特殊功能。但长期以来，村委会的自治功能在乡镇政府及村党支部的干预下得不到充分的发挥，出现严重的行政化倾向。当前，强化乡镇政府农村公共品供给职能，要求合理定位村民委员会的角色，理顺它与乡镇政府、村党支部的关系，发挥其自治组织应有的作用。

提供农村公共品，一直以来都是村民委员会的重要职能。明确村民委员会在农村公共品供给中的角色是发挥其作用的前提，也是强化乡镇政府农村公共品供给职能的重要环节。

在纯公共品的供给中，村民委员会多以“配角”的身份出现，发挥着项目建立过程中组织劳力和建成后维护的作用。

在准公共品的供给中，村民委员会扮演了“主角”，在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则，收取“一事一议”款和以资代劳款，为农民提供一些急需的公共品，促成公共品供给在村社内部由村民在法律框架下自治完成。

（四）充分发挥农民在农村公共品供给中的作用

当前，我国农村公共品供给决策呈现自上而下性，农民在需求表达中处于无语或失语状态，不能全面表达其需求意愿，导致农村公共品有效供给不足、无效供给膨胀的局面。然而农民是农村公共品的直接受益者，其利益诉求是公共品供给的依据。虽然我国农民在公共品供给意愿的表达中有不足，但并不意味着可以忽视其表达供给意愿的权利。正确的方法应该是建立起一种科学的民主表达机制，即使农民意愿得到充分表达，又使公共品供给全面合理。

我们希望，通过表达机制的建立，使农民对农村公共品的需求偏好得到充分的表达。并且，在增加农村公共品有效供给的同时，随着这一机制的运行，农民的公民意识、参与意识得到加强，从而为实现政府供给与农民利益表达的切合以及农村公共品的最优供给创造条件。

综上所述，农业税的取消给乡镇政府农村公共品供给职能的履行带来了前所未有的挑战，农村公共品有效供给的基础遭遇打击。而在新形势下，协调多方力量，强化乡镇政府农村公共品供给职能是保证农业稳步发展，农村社会和谐、进步，农民生活水平逐步提高的必经之路。

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［4］刘建平，何建军，刘文高.农业税取消后乡镇政府农村公共品供给能力下降怎么办——基于湖北省部分地区的调查［J］.中国行政管理，2006，（5）.