制度视角下我国城乡收入差距与财政体系设计关系研究

■ 郑雅卓 博士后 李效熙 （、财政部财政科学研究所 北京 004 、中石油昆仑信托有限责任公司 北京 00007）

我国的城乡差距在改革开放后呈波浪式发展。改革之初，我国的联产承包责任制，极大地提高了农民的积极性，农民收入大幅增加，城乡收入差距减轻；但在随后的时间里，城乡差距开始反弹，城乡差距拉大；1995年后，我国采取了提高粮食价格等多种增加农民收入的措施，但这也是暂时的，进入21世纪后城乡差距又进一步拉大，到2005年达到了历史最高水平。城乡差距过大，严重威胁着我国的安定，解决“三农问题”，让亿万农村人民过上好日子，成为和谐社会建设的一个重要目标，在过去的几年里政府出台了一系列富农政策，其中最重要的政策就是财政政策向农村的倾斜，加大对农村基础设施的投入，提高农村生产力，建立健全农村的医保社保。但是在我国城市人口在政治上更有优势，对政策的制定有更大决定权，我国财政依然向城市倾斜，很多富农的政策没有得到很好贯彻。政府的财政政策成为城乡差距的重要原因。

我国城乡差距的制度决定因素

影响我国城乡差距的真正制度因素是财政制度，在我国一个非常明显的现象就是财政偏向于城市，而农村投入相对不足，其中部分原因是城市的投资回报率相对较高。我国通过资本市场和银行系统对经济进行了过强干预，国家向国有经济注入了太多资源，使国有企业生产能力的提升远低于国家的投入，严重加大了城乡之间的差距。虽然在20世纪末，国有企业进行了大规模整改与重组，很多政府部门也逐步走向商业化，但是并没有改变我国财政对城市的倾向，农村投入并没有得到实质提升。

我国的财政政策通过税收和支出两个方面严重影响着城乡间的差距。在税收上，尤其是在2002年农村税改前，农村的税负要比城市重，严重降低了农村收入。在支出上，由于城市人口有更大的政治话语权，城市有非常多的提高收入的财政支出项目，有非常完备的配套设施，有非常完善的教育体系，而这些方面农村是远远落后的。此外，城市主要是工人阶级，工人阶级工资的增长幅度远远高于农村。这两者造成了我国目前严重的城乡收入不均局面。

目前，我国的政治体系比较集权，地方政府的财政收入不多，主要靠中央划拨，地方领导也是由上级任命，这会造成地方官员对当地情况了解不深，会更加优先满足话语权较多的城市人口的需要，也就牺牲了农村人口的福利。我国的城乡差距在不同地区的差异程度是不一样的，往往在财政比较独立的地方，差距就会小一些，财政独立就是指当地政府自己有较多的地方税收。这主要是因为，当地方政府有独立的财权时，往往会加大对农村人口或相对贫穷人群的支出。此外，在这种情况下，当地政府往往更了解当地情况，提出的财政政策会更有针对性，能够很好地减轻城乡间的收入差距。而财政独立权不够，只要靠国家财政拨款的地区，会把有限的资金大部分投入到城市中，城乡收入差距就比较大。

地方政府税收多的地区城乡收入差距较小，而地方政府税收少的地方恰好相反，因此，可以看出在我国推行财政分权，让当地政府在财政上有更大自主权，会很有效地改善城乡收入差距。但是最近十几年来有一个非常明显的趋势，中央税收占财政总收入的比重越来越大，甚至东南沿海的省份都开始依赖中央拨款，在不远的将来我国会对地方收入进行更大干预，因此我国的城乡收入差距面临着扩大趋势。因此，为了深入探讨我国城乡差距的原因，必须要研究我国的财政体系。

我国政府间的财政体系

（一）我国政府间财政体系的变迁

我国现行的财政关系，来源于1994年的重大改革，1994年的改革主要是为了增加国家的财政收入和中央政府能得到更大的份额。1994年及以后的一些调整使我国的税收集中于中央政府，但是地方政府还担负着很重的支出重担。在这期间很多国有企业划给了地方，随之而来的原先由国有企业承担的社会责任由地方政府来承担，但地方政府的税收收入又很少，很难满足这些社会责任的执行。这样就造成了我国地方政府严重的资金短缺现状，这应该通过合理的转移支付体系来解决，但是我国在这方面做得不到位，我国的中央转移支付大部分是应对性的转移支付，而均等化的转移支付数量却远远不够。学者们通过研究发现，资金转向了经济比较发达的省份。

1994年中央集权后，在各个省份省一级政府也在进行财政集权。在我国有现有体制下，有一个明显缺陷就是：在省以下的各级政府中责任是不明确的。这种责任的不明确加上我国传统上的等级观念，造成了省级政府可以一方面集中财权，而另一方面随意在各级政府间分摊责任。也就是说，在县级政府上收入大幅减少，但是承担的责任变得更大了，严重损害了县级政府的利益。在这种情况下，县级政府在支付完公务员的工资后，很难再有资金进行对公共服务的投资，对农村和相对贫困人群的投入就更加微不足道了，甚至在一些经济落后的地区，政府连公务员的工资都不能足额支付。

也就是说，1994年的财政体系改革，不但没有缓解我国在城市和农村间投入不足的现象，反而让针对农村的财政支出更少，进一步对城乡收入差距产生不利影响。更为悲观的是，财政集权将会成为一种越来越明显的趋势，目前地方还可以通过土地的出租，获得一些额外的资金来源，但我国现在正在准备一种对土地的管理办法，要和当地政府一起分配土地所得，这会使地方政府的收入更少，城乡收入差距可能会进一步加大。

（二）各地区间财政收入自主权的差异

我国各地区的税收收入并不是相似的，因为地方政府的收入主要有增值税、营业税、企业所得税等，经济比较发达的地区，各种企业众多或经济活动比较活跃会获得更多收入。当地政府的收入高，自由支配权也会相应提高，就会根据自己的实际情况加大对农村的投入力度，加快农村的发展速度，增加农民的人均收入，有效缓解城乡收入差距。而经济欠发达地区，主要靠中央的转移支付，自己的资金有限，就不会有强烈的动力去扶持政治比较弱势的农村，农村增收有困难，城乡收入差距就会很大。

（三）中央集权下的原因分析及缺陷

我国的地方官员都是由上级任命，并且有一整套的指标来进行考核，例如：GDP增长速度、招商引资程度等，各级官员为了自己的仕途，在这几个指标上展开激烈竞争。上级政府就是想通过这些指标来控制地方政府，但是随着我国市场经济的发展，这些指标的约束作用越来越弱，因此财政的集中就应运而生，就是想通过财政的控制来让地方政府配合中央政策。

但是财政的集权以及应对性的分配制度，也会扭曲激励机制。在决定应对性资金的转移支付上，我国没有非常严格的规定，这就造成了很多当地政府为获得资金进行很多私下活动，造成了严重的寻租成本，造成了一定的浪费。此外，在得到资金后，也没有真正有效使用资金，造成了效率的低下。因此，必须找出缺陷，然后采取有效的方法来减少城乡收入的差距。

缩小我国城乡收入差距的政策建议

（一）变革不合理的制度

我国政府已经察觉日益严峻的城乡收入差距，采取了一系列措施来提高农民收入，加大对农村的投入力度。出发点是好的，但由于我国制度的一些原因，这些措施并没有取得好的效果，城乡差距依然巨大。

在过去的20年里，我国虽然在不断加强中央集权，把财政权收归中央，地方财权越来越小，但是中央的转移支付大多以应对性为主，一般性的中央转移支付比较小。这个制度使我国地方政府面临着严重的财政困难，根本无力向农村投入资金。中央政府目前已经意识到了这个问题，开始增加一般性转移支付的比例，一般性财政转移支付已经成为一种趋势。这样一来，地方政府的财政紧张会得到有效缓解，但是这样未必能增加对农村的投入，原因有二：

第一，增加一般性的中央转移支付，在一方面增加了地方政府的资金，地方政府在满足了城市人群的需要后会有剩余资金去投资农村，改变农村的投资环境，增加农村的收入水平，这对减轻城乡收入差距起着非常重大的作用；另一方面，中央政府向地方政府投入越来越多的资金后，地方政府有了新的资金来源，对中央政府就形成了非常强烈的依赖，这样就减少了地方政府大力发展地方经济的动力，经济发展速度会大幅下降，农民不能从经济的快速发展中获利，收入会有所下降。这两个方面起到相互抵消的作用，因此一般性的转移支付增加并没有有效缓解城乡差距。

第二，我国减少城乡收入的措施主要依赖由上至下的行政指令，上级政府制定一套政策，在全国各地进行推广，地方政府的参与程度不高，又没有有效的监督指标。各个地方都有自己独特的特色，应该结合自己的实际情况，针对自己的特有情况制定针对性的政策，这就需要地方政府的大力参与，因为地方政府是最了解当地情况的。只有地方政府的大力参与，结合自己的实际情况，向农村投入足够资金，才能真正解决我国目前的城乡差距。

也就是说，目前减轻我国城乡收入差距的一些措施，有很多制度上的缺陷，因此要想真正提高农村收入，就要改变上述不合理的制度。同时还要想一些在农村之外的措施来减少城乡收入差距。

（二）大力发展制造业和服务业

解决我国的城乡差距，需要加大对农村的投入，发展农村经济，想方设法增加农村的经济收入，让农民得到实惠。但是，农村的经济潜力发展毕竟非常有限，即使增加对农村的资本投入，农村经济的发展还是会遇到很大瓶颈，因此解决城乡收入差距，只靠向农村的投入是远远不够的。我国还要大力发展制造业和服务业，有了强大的制造业和服务业，就可以吸收更多劳动人口，这样越来越多的农民就会走出农村，在城市务工的收入肯定要比在农村的收入高很多。通过让更多农民进城务工或经商，就可以显著增加农村的收入水平，进而可以有效缓解我国的城乡收入差距。

同时，我国也要提供一些配套措施，现在也有很多农民生活在城市里，他们辛勤的劳作，为城市发展做出了巨大贡献，但是他们没有什么社会保障，就连孩子的上学问题也是一个很大困难，让他们感觉自己是二等公民。我国目前的这个状况是不合理的，对农民是不公平的，要想吸收更多的农民进城，就必须改变这个不合理现状，让农民也享受到社会进步、经济发展的好处。其主要原因是我国的户籍制度，因此要改变我国不合理的户籍制度，让生活在城市的所有人口，无论是农村人还是城市人都能得到公平待遇。

结论

我国的城乡差距是非常大的，甚至有进一步扩大的趋势，实现共同富裕是社会主义的最终目标，因此必须采取有效措施来减少城乡差距。造成农村收入很低的一个主要原因是，我国的财政体系使财政收入的大部分收归中央，地方政府资金有限，而城市人口在政治上有更大的发言权，为了取得在政治上的优势，各地方政府只能将有限的资金投入城市，忽略农村的发展。加上我国的政府官员都是由上级指派，对地方的感情或责任感不够，没能制定出有效措施加快农村发展。解决“三农”问题，一方面要加大中央的一般性转移支付，另一方面也要加大地方政府的参与力度，这样农村才能得到资金和政策的双重支持，走向快速发展的道路。此外，增加农民收入，不能只盯着农业，还要大力发展制造业和服务业，让更多农民进城就业。

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