城市文化外事的历史、现状与变革

李 敏

(山东省济南市外事办公室，山东 济南 250000)

城市文化外事属于地方外事范畴。随着改革开放和现代化建设的不断推进，我国城市文化外事的内外部条件已发生深刻变化，体现出新的特点与诉求。文化外事应与时俱进、变革创新，在城市发展转型和软实力建设中发挥积极作用。

一、城市文化外事发展的历史与现状

大体而言，我国城市文化外事的发展经历了三个重要阶段，其主要特点是文化外事的职能从服务于国家外交的单一职能向服务于国家外交与城市经济社会发展多元化职能的转变。

(一)城市文化外事的起步:1949-1977年

建国初，在资本主义和社会主义两大阵营对峙的国际环境中，新中国确定了“一边倒”外交政策，完全站在以前苏联为首的社会主义国家一边，争取社会主义国家的支持和承认。不过，这时的交往主要服务于国家外交战略。同时，前苏联、南斯拉夫和匈牙利等国的工程技术专家也来到北京及沿海重要城市，参加和指导国家重点工程项目工作，为外国专家服务是城市外事的一项重要工作。

“当时的城市政府外事部门，包括外经贸部门没有直接的对外谈判权，也缺乏系统的管理，主要任务是为中央部门和外贸公司服务。……除了上海、广州等重要口岸城市设有外事处(直属外交部)，处理涉外事务外，非开放城市政府没有专职的外事机构，在省(区)市党委设有国际活动指导委员会，承办中央交办的涉外事务，而外事接待任务一般由政府交际处负责”。[1]106“文化大革命”开始后，国务院和省(自治区、直辖市)的外事办公室都被撤销，地方外事基本处于停顿半停顿状态。

从上世纪50年代末至改革开放前，地方政府外事活动的重心逐渐开始调整。由于与前苏联关系的恶化，我国加强了同第三世界的关系，同更多的亚非拉国家建立了外交关系。同时，上世纪70年代始，与以美国为首的西方国家的关系也逐步解冻，与许多西方国家实现了关系正常化。这一时期随着国家对外工作的展开，不少省份建立了专职外事机构，归国务院直属领导，但城市层次还是没有设立专职外事机构。因此，尽管历时近30年，但为国家外交战略和国际环境所影响与制约，城市文化外事尚处于缓慢起步阶段。

(二)城市文化外事的形成:1978-2001年

时代主题的转换与改革开放促进了城市文化外事的兴起。文化外事的对象从社会主义国家和发展中国家向西方资本主义国家全面展开。这种深刻变化形成了一系列新的特点：

“首先，对外交往的范围不断扩大，开展无敌国外交和多元化外交。‘多元化外交’的重要表现就是日益重视多边外交，不断加强与国际组织的关系。其次，强调和平的交往方式。强调政治外交和经济外交并重，公众外交和民间外交共举，外交形式和渠道多元化。最后，重视经济外交，注重与世界各国尤其是西方发达国家发展经贸关系，大胆吸收和借鉴有利于经济发展的文明成果。”[1]107

新时期国家外交的发展为我国经济社会发展赢得了有利的国际环境。地方城市积极参与“改革开放，解放和发展生产力，经济社会迅猛发展，综合实力大大增强，在较短时间内就产生了对国外资源的强大需求。”[1]107社会发展的深刻变化给城市外事提出了全新的要求。由此，在管理体制中确立了城市外办机构是地方执行国家外交政策和处理外事工作的综合归口管理部门。城市在发展对外交往上获得了更大的自主权，不仅有力地配合了中央总体外交，也为地方经济文化发展作了重要贡献。城市外事活动在经济、科技、教育、文化和卫生等领域的对外交往全面展开，迅速发展。城市外事尤其是沿海开放地区以及经济发达地区的城市外事管理工作除了服务国家总体外交大局，逐步转向服务城市经济社会发展方面，文化外事在城市外事中的地位和作用日益凸显。

(三)城市文化外事的转型:2002年-

十六大以来，随着我国综合国力的不断提升，全方位、宽领域和多层次对外开放格局的形成，国际影响的日益扩大，国际地位不断提高，城市自身的发展处于新的转型阶段。城市文化外事工作的性质和特点发生了重大变化。主要表现在：

首先，城市文化外事在国家总体外交战略中的作用日益突出。城市政府“发挥民间外交优势，利用友城及各类民间渠道，主动加强同国外地方政府、议会及知名人士的交流与合作。特别是沿海沿边地区结合本地外事工作的特点，从地缘优势出发，不断加强与周边国家、地区城市间开展广泛的交流与合作，为维护睦邻友好、促进周边区域和战略合作”[2]等方面做了大量富有成效的工作。

其次，文化外事在城市发展转型和软实力建设中的价值彰显。随着文化软实力研究的兴起，城市外事的文化导向不断增强，科技、文化、卫生、体育和旅游等方面的内容日趋增多，注重国际友好城市关系的缔结，拓展城市对外交往渠道。城市文化外事工作依托自身窗口服务职能，积极融入区域文化形象和文化产品的创造过程中，在文化走出去的战略中发挥着重要作用。

这样，城市文化外事不断发展，相应的机构、职能、范围和管理权限逐步增强。政府各部门以至企业、院校都先后设置了专职外事机构；文化外事的覆盖范围扩大到政治、经济、文化和社会等各方面；外事活动的参与者也从专职部门扩大到各行各业的基层单位。进入新世纪，文化外事的对象与内容已从重视高层到所有群体，面临从硬实力到软实力，从重经济到重文化的深刻变化；同时，文化外事主体多元化，民众逐步成为文化外事的重要主体。因此，鉴于文化外事在城市发展转型和软实力建设中的重要作用，城市文化外事亟待变革创新。

二、城市文化外事的变革创新

城市文化外事的发展进程与深刻变化，既是国家外交战略的体现，也反映着城市自身的发展转型和软实力建设的客观诉求。文化外事应能够有效处理好软硬协调、层次互动、体制整合和模式转型四方面的关系，实现文化外事工作的变革创新。

(一)软硬协调

文化外事在城市对外开放进程中发挥了重要作用，为城市经济社会发展发展作出了积极贡献。然而，文化外事的主要目的仍是搭建合作平台、服务地方经济，文化外事的独立性与特殊作用未能彰显。即使是较突出的对外文化交流平台建设，亦是借助提升城市文化品位，侧重于为经济发展提供有利环境，服务于对外经贸交流合作，特别是大众的主体作用未能彰显，难以适应于城市发展转型及其软实力建设的迫切要求。

在新的历史阶段，如何通过文化外事促进城市软实力建设和城市的发展转型，实现城市综合实力的提升，是一个重大的时代课题。这是因为，当代文化外事与传统外交框架下的文化外交迴然而异。传统外交着力于维护主权国家的领土完整和政治安全，经济和文化处于从属和服务的地位，作为政治外交的辅助手段而存在，特别是受意识形态的影响，将不同制度或文明简单地对立起来，严重地制约着文化外事的发展创新。“随着全球化浪潮的加剧，文化外交日益引起人们的重视。一些拥有大国优势的国家，亟需通过文化外交来推广自己的文化价值观和政治制度，以继续保持或增强自己的战略优势；更多主权国家面对政治及文化全球化的冲击，也越来越意识到了维护自身文化独特性的意义。只有保持文化上的鲜明个性，才能不断提升国家的文化软实力，从而在弘扬民族文化的同时，使文化作为一个产业来参与国际分工，分享到人类文化繁荣的成就。”[3]44总之，全球化实际上已使意识形态的对立转变为民族国家间综合实力或软实力的竞争，主权国家的文化利益彰显，文化外交已成为国家外交和文化软实力建设的根本。城市文化外事应与时俱进，协调好硬实力与软实力建设的关系。

城市文化软实力是指源于城市特有的文化资源所形成的对内发挥凝聚力、创新力，对外产生影响力、吸引力和辐射力的综合能力。[4]因此，应注重弘扬传统文化，创新城市文化内涵与特色，加强文化外事宣传与文化传播。外事和外宣工作密不可分，外事本身即可视为大外宣的有机组成部分。文化传播也是城市文化外事发展的基本内容，包括多层次的内容，如外事职能的宣传、地方文化精品宣传、城市形象整体设计和传播等，其方式和载体包括传统媒介、网络、节会和友省友城等。

加强非物质文化保护是弘扬传统文化的重要环节，应“用法律的手段保护民族民间文化遗产，非物质文化遗产综合评价体系，把历史文化名城(镇)、旅游开发、生态环境保护、博物馆建设、学校教育与保护传承非物质文化遗产结合起来。”[5]节庆和会展是提升城市文化影响力的重要方式。“节庆和会展能够在短时间内聚集大量的信息流和人流，从而有效的减少交易成本并提升区域文化形象。”[6]外事部门需要主动联合其他政府部门推动知名文化节庆的设计，综合通过节会提升城市文化的影响力，完善对重大国际性节会的接待服务能力，创建外事服务品牌。同时，实施重大文化产业项目带动，打造一批具有较高知名度和美誉度的文化企业品牌、文化产品品牌、区域特色品牌，建立文化产业品牌评价和激励机制。

(二)层次互动

依据文化外事主体的文化意识程度和文化活动能力，大体可以把文化外事主体划分为战略层、执行层和大众层三个层次。战略层包括国家领导人、各地方(省市)主要领导和参与文化外事战略规划的高级知识分子；执行层包括涉外事务管理人员、涉外行业人员和涉外文化交流者等；大众层所涉及的人员数量庞大、杂乱，主要包括各层次的外出留学生、外出务工人员、境外旅游者以及境内与外国人直接交往人员等。文化外事层次关系的现状是，过于依赖战略层的作用；执行层面临体制整合与管理转型的要求；大众层处于自发状态，有待规范与培养。战略层、执行层与大众层的相互促进与协调发展亟待增强。

文化外事内涵丰富、形式多样，具有宽领域和多渠道的特点。宽领域，即涵盖文化事业和产业、企业文化和市民素质，包括文化、艺术、科技、体育、教育和旅游等；多渠道，即网络、影视传媒和社会风习等。由于与国外地方政府间的和友好城市间的官方或民间交往不断增加，构成了城市文化外事多层次、多渠道、多形式、全方位开放的、立体的新局面。外事主体的多层次、宽领域和多渠道导致文化外事的复杂性，决定了文化外事经济、政治、文化、社会和安全目标的多重性。战略层主要关心政治、经济、安全、为民、环境目标和意识形态等整体利益、整体形象；执行层多注重经济目标，并与文化、科技、卫生、教育结合在一起；大众层更是具有鲜明的个性特征。

改革开放以来，我国城市文化外事成绩突出。然而，这些成绩的取得，主要有赖于战略层和执行层的努力。对外文化交流多集中在政府间文化交流，政府运作多，大众层的参与性不强，民间文化交流少，文化自知、自信与自觉严重缺乏。随着对外开放的不断深入，越来越多的企业、公民走出国门，外国参观访问、洽谈合作的人数也呈现逐年大幅度上升态势。与国外城市之间的交流，由过去官方高层之间的互访，逐步拓展到各个领域，大众层在地方文化外事中的主体作用日益突出，各个层次间发展的不平衡性成为城市文化外事健康发展的严重制约。城市文化外事应立足实际，适应新形势和新要求，发挥灵活性、多样性的优势，突出大众层的主体地位，张扬其主体性和创造性，建立健全以政府为主导、民间交流为主体、市场机制为杠杆、文化交流与文化贸易相结合的运作机制，从而通过层次互动、多元并举，实现战略层、执行层和大众层各层次间的相互促进和协调发展，为城市文化外事的创新发展提供动力源泉，不断增强文化外事促进城市发展转型和软实力建设的能力。

(三)体制整合

城市文化外事的发展须适应文化外事的新特点和要求，变革管理体制，提高整合能力。大体说来，“城市外事主要存在管理机制有待健全，管理主体的职能边界不清，管理服务力度不足等问题”。[7]

在管理机制方面，外事联席会议机制及应对突发事件的快速反应机制不健全，外事部门的应变和处理复杂问题的能力有待提高。这就造成统筹协调不足，“一是城市文化外事的全局意识有待提高，在发挥政府外交主渠道的同时，重视发挥政党、人大、政协、军队、民间团体的对外交往功能，形成外事工作的整体合力还不够，城市“大外事”框架没有成形。二是没有充分利用好地方政府的国内外优势资源，如外国驻华使领馆、跨国公司驻华机构、国外友好城市、我驻外使领馆和新闻机构等”[8]103。

在职能定位上，一是城市外事职能分散，尤其是文化、教育、科技和经济等领域的国际交流活动都由各自部门分头管理，外事部门归口管理职能难以真正落实。二是政府外事职能的定位不准。城市外事本质上是为地方经济创造良好的软环境，不能将外事部门界定为单纯的经济职能部门。三是政府外事授权有限，城市外事的空间相对狭小。如地方外办无权签定文化交流协议，其办理程序从提出申请到申办签证，至少需要两个月以上。

在工作中心上，对全局性、战略性与前瞻性的重大外事问题，缺少系统性、战略性研究；“尽管民间外交的地位日益受到重视，但一些地方仍然是重官方，轻民间；友好城市民间的交流尚未得到足够的重视，实施‘引进来’和‘走出去’的战略还缺乏力度，与企业信息沟通不畅，对企业的推介、商机的挖掘等方面还不到位。”[8]103随着对外开放的不断扩大，因公、因私出境人员逐年增多，访问、工作和学习的外国人也日益增多，涉外案事件也不断增多，管理和服务任务更加繁重。外事部门对社会各界开展对外交往的指导协调、特别是针对文化企业和个体的个性化服务还有待深化。

因此，需要充分利用城市外事优势资源，形成外事整体合力。即整合政府外事资源，形成地方外事工作整体合力，构建城市大外事框架，相关部门协调一致，形成整体合力；同时，“发挥政府对外交流主渠道作用，鼓励和支持民间交往。加强友城建设，推动国际友城间多层次、多领域的实质性交流与合作；加强民间外交工作，建立健全相应的民间外交组织机构，如地方对外友好协会等”[8]103。

(四)模式转型

“传统框架下的文化外交，更多表现为单向的文化传播或输出，这种形态由于缺乏有效的双向沟通，往往难以实现文化沟通的目的。全球化时代文化外交更强调主权国家之间的平等对话和沟通，体现双向互动性交流特征。”[3]45因此，在城市文化外事范畴扩大、重心下移的趋势中，城市文化外事必须通过管理模式转型，探索文化外事民主开放的特点与规律，处理好管理与服务的关系，重视大众层的主体性，不断提高城市对外文化交流的整体效能。

尊重文化外事的特殊性和城市文化软实力建设的内在规律，城市文化外事既要完善“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的管理体制，又应建立服务型政府，构建网络型组织模式，不断提高文化外事推动城市软实力建设的能力与水平。

外事服务水平的提升需要综合考虑体制内服务、市民服务、企业服务、外侨服务和外国人服务等对象，创新服务管理和服务形式。在体制内服务中，严格贯彻中央和省市有关判断和决策部署，包括对国际形势的判断和省市开放战略等；强化对有关决策的信息支持服务，积极推进政务窗口化、信息化和网络化建设；继续坚持首问负责制、服务承诺制、限时办结制、信息发布制等一系列行之有效的制度措施，严格执行政务公开和行政执法责任制，坚持依法行政，依规办事，严格执行因公出国控制和护照收缴等职能，加强行政效能监察，不断优化服务环境。体制内服务还包括对其他单位涉外事务的服务，及时有效的向其他部门提供客商邀请、礼宾翻译和外联接待等涉外服务。

管理模式的转型根本上是外事由依章办事向依法行政转变，建立健全外事工作法律法规体系。《中华人民共和国行政许可法》正式实施以来，各级行政机关都在强调坚持依法行政，建设法治政府。但外事工作领域立法严重滞后，长期依靠内部文件规定实施管理，缺乏稳定性、权威性和有效性。一是在现行外事法规中，除中共中央、国务院《关于全国外事管理工作的若干规定》具有“准行政法规”的性质外，其余均为内部规定，而且几乎件件涉密，不宜对外公开，造成了外事法规的涉密性与公开性的矛盾。二是外事法规的效力性。现行管理的所有依据几乎都是内部规定，其法律效力远不及国家涉外法律。为解决当前涉外法律法制建设严重滞后性，中央外事工作会议提出要加强涉外法律法制建设。建议以中共中央、国务院《关于全国外事管理工作的若干规定》为基础，吸收涉外案(事)件、涉外突发事件、友好城市、国际会议和外国记者管理等领域的内部规定以及相关国际法、国际公约、国际管理的内容，逐步制定、出台一部完整的《中华人民共和国外事法》，实现地方外事工作由“依规办事”向“依法办事”的转变。

参考文献：

[1] 李敏.改革开放后地方政府外事行为的转型与定位[J].中国市场，2008(18).

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[3] 李敏.文化外交及其在当代对外关系中的独特价值——兼议地方对外文化交流的作用和实现途径[J].当代世界，2009(5).

[4] 朱孔来，等.对文化软实力相关问题的思考——兼论提升济南市文化软实力的对策[J].济南大学学报:社科版，2012(3).

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[7] 李敏.中国地方政府外事管理研究[M].济南：济南出版社，2012：239-245.

[8] 李敏.中外地方政府国际事务管理体制比较研究[J].国家行政学院学报，2007(6).