行政起诉权研究——以行政诉讼法第二条展开

孙紫微

（青岛大学，山东青岛266071）

行政起诉权研究
——以行政诉讼法第二条展开

孙紫微

（青岛大学，山东青岛266071）

诉权是一种受法律保护的力，行政诉权与诉权是一种种属关系，行政诉权不仅是一项提起救济的权利，还是一项控制行政权滥用的权利。行政起诉权是行政诉权内容之一，也是行政诉权现实化的基础。因此充分保障相对人行政起诉权的行使对保障相对人的行政诉权至关重要。然而在立法与实践上行政起诉权受到种种限制，造成行政案件起诉难，致使行政诉权落空。因此，有必要放宽行政起诉权的行使条件，扩大行政诉讼受案范围，减少对原告资格的限制，以使行政诉权发挥应有作用。

行政起诉权；行政诉权；诉权

行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这是行政诉讼法对于行政起诉权的一般规定。起诉权是诉权内容的重要一部分，在研究行政起诉权问题之前，有必要对其基础理论——诉权，进行探讨。

一、行政起诉权的基础理论

诉权，是提起诉讼的权利，是请求法律救济的权利，是将争议付诸于诉讼、求助于法律以期解决纠纷的权利。诉权与诉讼是相伴而生的，诉讼作为当代解决纠纷的最重要手段，相应地，诉权也早已被公认为一项基本的人权。《世界人权宣言》第八条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”作为一项基本人权，诉权应当是普遍的，是人人享有的。

诉权是一个抽象性概念，通过具体化其内涵，有助于更好地理解诉权的实质。首先，诉权的内涵应当包括启动诉讼的权利，即起诉权。通过起诉权，将抽象的诉权转化为现实的、可操作的、具体的权利，人们的权益才有机会得到法律的保护，只有起诉权得到普遍的保障，诉权才有可能真正落到实处，诉权才有可能真正成为人们普遍享有的、能够保护自己的武器。其次，诉权的第二层内涵应当是获得法院裁判权。起诉权只是启动了诉讼这个纠纷解决机制，只有诉讼一直进行到审理、判决阶段，争议才能被法律评价，人们的权益才能受到法律的保护，如果当事人虽然启动了诉讼，但法院不予受理或者驳回起诉，那么当事人的诉权实际上是被架空的。最后，诉权的内涵还应当包括得到公正裁判权。这是诉权的实质性内涵，诉权的实现是层层递进的，如果当事人虽然享有了起诉权并获得法院审判，但最终未得到公正裁判，那么当事人的诉权实际上是徒有虚名的，诉权是当事人通过诉讼保护自己权利的权利，如果当事人得不到公正裁判，根本无从谈诉权。

通过上述对诉权的分析可知，诉权的现实化、具体化是环环相扣、层层递进的，起诉权、获得法院裁判权、得到公正裁判权在诉权的实现过程中是缺一不可的。诉权作为行政诉权的上位概念，诉权的内涵与性质是及于行政诉权的，由此行政诉权也当然包括三层含义，即行政起诉权、获得法院裁判权和得到公正裁判权。我国传统文化一直推崇集体本位，即个人不是作为个体的自然人而存在，个人只是社会集体的组成部分之一，反映在法律上即法律不是从维护个人权利出发进而维护有利于实现个人利益的社会秩序，相反，法律是从维护社会的整体利益和秩序出发来考虑个人的地位、责任、义务和权利，[1]因此，我国传统文化在一定程度上阻碍了诉权的产生与发展，加之行政诉讼是关于行政相对人与行政机关之间的纠纷，简单来说即个人与国家之间的冲突，而传统文化是抑个人、扬国家的，因此行政诉权的发展不仅起步晚而且阻力重重。

二、对行政诉讼法第二条的解释

行政诉讼法第二条是对行政起诉权的一般规定，行政诉讼法解释第一条对其有进一步说明，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”下文将对行政诉讼法第二条及相关法条进行解释、分析，同时说明目前行政起诉权存在的问题。

第一，行政起诉权的主体是公民、法人、其他组织。公民即具有一国国籍的人，这里指具有中国国籍的人，即外国人在我国是不享有行政起诉权的，那么当外国人的权益受到行政侵犯时，他们是无法采取行政诉讼的手段进行防御的，这对保障在我国的外国人的权益是不利的，而且，行政诉讼是为了保护行政相对人的权益、确保行政机关依法行政，因此行政相对人是本国人或是外国人理应得到同样对待，由此建议将公民改为个人。法人和其他组织是民法上的概念。法人即法律拟制的人，民法通则第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”但是民法通则没有规定什么是其他组织，加之其他组织这一概念本身就有问题，民法学界的学者对此概念多有诟病，因此行政诉讼法中不宜沿用民法上其他组织这一该概念。法人和其他组织的区分也许在当时的民法上有一定意义，但这种对组织的划分在行政诉讼法上意义不大，加之法人和其他组织本质上都是组织，目前法人还无法涵盖所有的组织，由此建议将法人和其他组织的表述修改为组织。

第二，行政诉讼法第二条将被诉主体规定为“行政机关和行政机关工作人员”，行政诉讼法解释第一条将其进一步规定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。一般认为，行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。[2]但是，行政机关并不是唯一行使行政权的主体，除行政机关外，行使行政权的主体还包括被授权和被委托行使行政权的组织，这些组织及其工作人员在行使行政权过程中侵犯相对人权益的理应属于行政诉讼的被诉主体范围，但行政诉讼法第二条的规定显然无法涵盖这些组织。行政诉讼法解释第一条扩大了行政诉讼法第二条的规定，将“行政机关”改为“具有国家行政职权的机关和组织”，但该表述比较笼统，需要进一步解释、判断。一般认为，行政职权，即行政权，是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。[3]我认为除行政机关外，具有国家行政职权的方式至少有两种，即授权和委托，因此行政诉讼法解释第一条的规定可以涵盖上述两种组织。但是，在行政合同中，非行政一方往往能够通过行政合同获得一定的行政权并加以行使，如果该主体在行使行政权过程中侵犯相对人的权益，那么该主体也应当属于被诉主体，但行政诉讼法第二条显然无法包括此种情形，行政诉讼法解释第一条的规定是否包括此种情形笔者不甚明了。

第三，行政诉讼法第二条将可诉行政行为限定为具体行政行为。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。[4]行政诉讼法解释第一条将可诉行政行为扩大为行政行为。对于什么是行政行为，理论上有不同的学说，我国的通说性理解认为，行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。[5]然而，通观行政诉讼法及其解释可知，虽然行政诉讼法解释第一条将可诉行政行为扩大为行政行为，但并不是所有的行政行为都可诉，这就涉及到行政诉讼受案范围问题。目前行政诉讼受案范围采取“概括、列举加排除”的模式，行政诉讼法第二条和行政诉讼法解释第一条第一款是对受案范围的概括，行政诉讼法第十一条是对受案范围的列举，行政诉讼法第十二条和行政诉讼法解释第一条第二款是对受案范围的排除，行政诉讼法解释第二条到第五条是对行政诉讼法第十二条中相关用语的解释，由此可见目前受案范围的规定是非常繁杂的。这种受案范围的规定方式遭到学者的批评，有学者指出列举方式最明显的特征就在于所划定的范围相对狭窄，它不可能详尽地包括所有可诉的行政机关的行为，而且列举可诉行为的标准不统一，多重标准难免产生重叠和遗漏，由此导致行政诉讼受案范围狭窄，可诉之法院的行为有限。[6]不过对行政诉讼法解释的积极作用学者也给予了肯定，有学者指出行政诉讼法解释对可诉行政行为的概念作了从宽解释：一是明确将事实行为纳入行政诉讼的受案范围；二是明确将双方行为纳人行政诉讼受案范围；三是将可诉的行政行为从涉及人身权和财产权扩大到其他权益的行政行为。[7]对可诉行政行为的范围，争议较大的问题是是否应将可诉行政行为局限在具体行政行为，抽象行政行为是否也应纳入其中，对此问题，有学者认为，抽象行政行为是否纳入诉讼范围，不在于抽象行政行为应不应该受司法审查，而在于司法是否有能力进行审查，是否比其他审查方式更有效[8]，因此，抽象行政行为是否纳入诉讼范围，不仅要考虑对相对人行政诉权的保护，还要考虑对抽象行政行为进行司法审查的现实可行性。

第四，“认为……侵犯其合法权益”。“认为”是指行政相对人自己主观上的认为，只要行政相对人主观上认为行政主体在行使行政权过程中侵犯了自己的合法权益就可以行使起诉权，提起行政诉讼，并不以行政主体实际上真正侵犯行政相对人的合法权益为前提，至于行政主体是否真正侵犯相对人合法权益由法院进行审查。《现代汉语词典》对“侵犯”的定义是非法干涉别人，损害其权利。[9]行政诉讼法第二条规定的“侵犯”是指对行政相对人的合法权益造成实际损害，因此无法包括对行政相对人造成不利影响、间接影响的情形，这对保护相对人合法权益是不利的。“其”是指行政诉讼法第二条规定中的“公民、法人或者其他组织”，即行政相对人只能就自己的损害提起行政诉讼，不过行政诉讼法解释第十二条将该限定扩大到“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，但何谓“有法律上利害关系”仍需进一步解释，因无统一的立法、司法解释，人们无从知晓对“有法律上利害关系”的准确、具体界定，导致在实践中法院常以原告与被诉行政行为无法律上利害关系为由不予立案、驳回起诉，使人们求告无门。另外，与此相关的一个热点问题是公益诉讼，主要指行政公益诉讼。目前我国尚无行政公益诉讼，原告起诉只能限于自己权益和与自己有法律上利害关系的情形，这对保护公共利益极为不利。虽然行政诉讼法第二条规定行政相对人认为自己的合法权益受到侵犯就可以提起诉讼，但行政诉讼法第十一条将第二条规定的“合法权益”主要限定在人身权和财产权，不过行政诉讼法解释的规定淡化了受案范围的权益标准，行政诉讼法解释第一条第一款规定只要相对人对行政主体的行政行为不服即可提起诉讼，行政诉讼法解释第十三条将相邻权、公平竞争权纳入权利保护范围，另外，行政复议法第六条第十一项规定公民、法人、其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以申请行政复议，间接地将对合法权益的限定予以取消，“但对‘合法权益’缺乏相应的立法解释和司法解释。实践中通常理解只有相对人的法定权利受到影响者才能起诉。”[10]

三、行政起诉权与受案范围

对行政诉讼受案范围，有学者指出，为行政诉讼划定一个受案范围，其实质是对诉权的限制，也就是对一项基本人权的限制，[11]立法者从行政行为和相对人权利两个方面不断挤压受案范围，经过层层筛选，能纳入受案范围的只是很小一部分行政行为，即具体的、非国家性的、外部的、非终局性的违法行为，而且这些行为必须对直接利害关系人的权利造成了现实的、物质方面的损害，[12]这样一来，行政相对人诉权的行使往往困难重重。对此，有学者指出，从扩展和保障行政诉权的角度考虑，有必要在立法上放宽行政诉权的行使条件，除涉及国家政权的国家行为外，政府的管理行为原则上都应具有可诉性。[13]而且，有学者对受案范围提出了重构方案，该学者认为从充分保障诉权的角度，比较理想的模式是排除模式，即原则上凡个人和组织向法院提起行政诉讼，法院都应当受理，只有在少数同样出于保障人权需要的例外情况下，法院才可以根据法律明确规定不予以受理，具体模式是“抽象概括加具体排除”，即对起诉主体、被告资格、行为只作高度抽象概括规定，对应当排除的范围做出明确具体的列举。[14]

[1]史丽萍.关于中国行政诉权的传统文化再分析——写在读〈行政诉权研究〉后[J].法制与社会,2008,(1).

[2][3][4][5]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）[M].北京大学出版社、高等教育出版社,2009.117.4.179.176.

[6]张树义.冲突与选择——行政诉讼的理论与实践[M].时事出版社,1992.89-91.转引自薛刚凌.行政诉权研究[M].华文出版社,1999年.212.

[7]江必新.中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读[M].金城出版社,2001年.31¯32.转引自喜子.反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角[J].中国法学,2004,(1).

[8][11][14]喜子.反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角[J].中国法学,2004,(1).

[9]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典（2002年增补本）[Z].商务印书馆,2002.1024.

[10][13]薛刚凌.行政诉权研究[M].华文出版社, 1999.213.239.

[12]孔繁华.行政诉权的法律形态及其实现路径——兼评最高人民法院法发[2009]54号文件[J].法学评论,2011, (1).

（责任编辑：滕元良）

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1008—6153（2013）04—0067—03

2013-04-22

孙紫微（1988-），女，青岛大学法学院2011级诉讼法学专业硕士研究生。