法治视野下社会管理创新

李宝君

（华南师范大学，广州516031）

法治视野下社会管理创新

李宝君

（华南师范大学，广州516031）

社会管理是国家或者社会团体对社会运行过程的组织调控活动，通过这种组织调控保持良好的社会秩序，使社会系统能够协调发展。当前，我国社会管理中存在许多问题，阻碍了经济和社会的发展。要彻底解决这些问题必须要改革现在的社会管理体制，实现社会管理创新，在依法明晰社会管理权界限基础上，完善社会管理法律，明确政府和社会团体在社会管理中的地位和作用，改进行政执法的方式，并加强对网络虚拟社会管理的法治化、规范化水平，进而实现社会管理创新和和谐社会的目标。

法治；社会管理；创新

中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力的决定》，强调了政府要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。其后党和政府重要会议、报告中，社会管理改革和创新被作为今后的重点工作一再提及。国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》中也明确了社会管理创新的思路和要求。问题是，如何能行之有效地解决日益突出的社会矛盾，实现真正意义上的社会管理创新？

一、我国社会管理中存在的主要问题

当前，基于新旧体制磨合，利益分化重组，文化冲突碰撞，价值取向多元等原因所造成的社会矛盾不断出现，并在经济、政治、文化和社会各个方面表现出来。我国社会管理中的主要问题有以下几个方面：

1.社会管理中思想观念陈旧，缺少法治观念和服务创新意识。由于长时间受封建专制主义的影响，“官本位”思想和传统臣属型政治文化一直在我国社会占主导地位。这种观念带来的问题就是：一是政府缺少法治和服务精神，在行政过程中重“人治”轻“法治”、重“管理”轻“服务”的思想根深蒂固；二是基于这个观念形成了政府大包大揽的全能家长的做法，什么都想管，大事小事一把抓，其结果就是分不清社会问题的主次，造成的政府的手伸的过长，既管不好，又浪费了很多社会资源，还会造成侵权。另外，基于社会主义市场经济建设中政府业绩实现的需要，各地政府一味注重经济建设，而忽略社会管理的思想也很普遍。这样的社会管理理念造成了经济发展和社会管理“一条腿长，一条腿短”的现象，无法适应当前社会发展的需要。

2.社会管理具体法律不够完善。我国社会管理法律制度不够完善，主要表现为：第一，社会管理权限划分不清。《宪法》第110条规定了地方各级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都服从国务院统一领导，同时《宪法》第107条规定的县级以上地方各级人民政府的职权，这些职权几乎与国务院的职权对应一致，这种“职责同构”的立法现状就造成了中央与地方权责不清，表面中央什么都管，但实际上“县官不如现管”。第二，社会管理具体法律不完善，有些急需的法律没有制定出来，有些法律内容不够明确，造成出现社会管理问题时无法可依。第三，我国缺少社会管理责任法，很多社会问题往往没有人来承担责任。

3.社会管理主体单一，没有形成社会管理多元参与的局面。“社会管理是国家或社会团体对社会运行过程的组织调控活动……”[1]从这个概念来看，国家和社会团体都是社会管理的主体。而我国长期以来政府一直在唱社会管理的“独角戏”，包揽了几乎全部的社会管理事务，剥夺了其他社会组织参与社会管理的机会，甚至是那些实施自治管理的基层组织也难以保持真正意义上的自治地位。“基层群众自治组织依然作为权力的延伸，自治的地位在实际运作过程中不明确，难以保证足够的精力、财力服务社区居民。民间组织官办色彩较浓，不少社团实际成了行政权力的派生物。”[2]这样造成的后果就是剥夺了社会组织和公民的参与机会，最终使公民和社会组织的自主意识、参与意识、竞争意识不强，公民社会难以形成。

4.社会管理方式和手段简单僵硬，没有形成顺畅的利益表达机制，公民的正当诉求往往难以实现。社会管理的重要目标是实现社会的和谐有序发展。但是我们目前许多政府部门还采用简单的“命令—服从”的家长式管理方式，处理社会问题的方法往往简单粗暴。上海市普陀区东新路发生了城管殴打摆摊小贩事件，后城管执法车被受伤小贩围堵，造成该路段长时间堵塞。这种简单粗暴的管理激化了社会矛盾，加剧了官民关系对立，公民的正当诉求也无从表达，极不利于社会的稳定。还有些地方政府随意行政，滥用权力，出现了以权代法、以政代法的现象，反映了我国政府社会管理中存在的较为普遍的管理模式僵化简单，社会利益表达渠道不顺畅等问题。

5.缺乏社会管理责任机制。对于政府而言，有权力就必须有责任，权责统一是构建诚信政府的必然要求。而我国的社会管理中管理者往往是只要权力，不要责任，“一些政府机关，他们一方面试图扩大已有的管理权力，随意干涉市场主体的活动；另一方面却又不愿意承担相应的责任和义务，在行使权力时将自身混同于普通行为主体，降低对自身合法性的要求”[3]。权责不统一会使政府的权力缺乏必要的约束，造成权力失控，滥用权力和腐败也会随之产生。我们的管理机关各自为政，各管一段，只要权力，不担责任的问题十分普遍。

笔者认为，我国社会管理中存在的上述问题有其深刻的历史原因和社会原因。但最根本的原因在于我们还没有形成一个良好的社会管理的法治环境，我们还不能摆脱人治思想的影响，权大于法、个人凌驾于法律之上的局面。在反思的同时我们也应该放眼世界，从域外社会管理的成功经验中获得一些启示。

二、域外社会管理创新的经验与启示

从19世纪末期社会管理理念产生到现在，西方国家普遍注重社会管理工作，经历了“市场万能论”到“从摇篮到坟墓”政府全包的福利国家，再到20世纪80年代以来的福利政策变革，其中有很多成功的经验是值得我们借鉴的。

1.法律至上的观念和完善的社会管理法律体系。在社会管理中，“各国政府都非常重视涉及社会管理的各类法律和法规，并力图形成相互联系和相互衔接的法律体系”[4]。比如，香港公务员腐败情况较少发生就是得益于法律体系完备而严密，包括《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举舞弊及非法行为条例》等一系列的法律制度的实施，很大程度上约束了公务人员的行为，保证了政府公务人员的廉洁奉公，维护了政府的形象。

2.社会管理主体多元化，并科学合理地设置政府的社会管理权限。“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需要若干配角。”[5]西方发达国家的社会管理“主要由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后进入部分社会管理过程”[6]。也就是说，社会管理是包括政府、社会团体、企业，甚至是个人参与的一个多元系统，积极调动社区和基层自治组织的参与社会管理的积极性。每个主体在社会管理中发挥着不同的作用，其中政府在社会管理中的任务主要是“掌舵”而不是“划桨”。另外，在社会管理中要明确中央和地方的管理权限，适当权力下放，把更多的管理权交由地方承担。

3.参与式、市场化、多样化的社会管理方式。经济发达国家和地区注重鼓励社会力量广泛参与社会管理，实现了域外比较普遍的“小政府，大社会”的社会管理模式。比如，在德国、奥地利，非营利组织和营利部门（主要指企业）有数十万家，它们是社会管理的重要组成部分，其中营利部门主要致力于经济发展，非营利部门主要致力于社会服务和管理。香港也把保安、环保、停车场或码头管理等大型管理和建设交给有实力的企业。政府则向它们购买服务，而且越来越多的社会管理领域实现了由政府管理向私人管理而政府监管的转变。同时，社会管理方式和手段灵活多样，通过协商式管理、签约外包、特许经营、民营化，委托代理等多种方式，实现了社会力量对于社会事务的有效管理，并提高了政府的社会管理能力。

三、法治视野下的我国社会管理创新

西方发达国家从政府规制的兴起到福利社会的完成，政府的力量都在社会管理中扮演着极为重要的角色——尽管各国大量借重于非政府部门。我们要通过完善立法，严格执法，加强法律监督，加快政府转型，积极鼓励社会组织和社会团体的参与社会管理，努力实现党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

1.转变社会管理理念，以法治思想作为社会管理的思想基础。笔者认为，要实现社会管理创新，首先要转变政府理念，以法治思想作为社会管理工作的指导思想。“即使在行政系统，总统制定的政策也不能仅仅依靠他们自己发号施令就能使政策得以执行。他们必须取得他人的合作和支持，获得某些赞同，另外一些人的默认，还有一些人的热心帮助。”[7]可见观念的认同是法律和政策实施的重要基础。要实现社会管理创新必须首先要实现政府思想的转变，包括：从管理行政向服务行政观念转变；从权力行政向责任行政观念转变；从“大政府、弱社会”向“小政府，强社会”观念转变；从重经济建设轻社会管理思想向重经济建设更重视社会管理思想转变。具体而言要明确以下几方面的观念：（1）法律至上观念，彻底摒弃长期以来的人治思想和权大于法的观念，使宪法确定的“法律面前人人平等”原则真正成为人们的一种普遍思想。（2）尊重和保护人权观念，慎用权力，避免随意行政和侵权行为发生。（3）以人为本、服务行政观念。只有让服务行政理念深入管理者人心，才能真正意义上实现以人为本的施政理念，体现为人民服务的行政价值观。（4）民主和参与观念。“民主是多数人的统治”，要尽可能地鼓励公民参与社会管理创新，参与社会事务的决策，使行政过程实现官民的良性互动，增加决策的透明度，减少社会矛盾。（5）责任行政观念。政府在社会管理中必须树立权责一致的思想，“在民主政治环境中，公共管理者最终应该向公民负责。正因为公共管理者承担这种责任，公共管理者才显得神圣”[8]。

2.完善现有社会管理法律制度，这是实现社会管理创新的重要制度保障。首先，要从宪法层面科学划分社会管理中央与地方权限边界，要充分发挥地方政府在社会管理中的主动性积极性，大胆放权。其次，通过立法明确有能力的社会组织和团体积极参与社会管理。社会组织和社会团体，包括社区是社会管理创新中的重要力量，要通过法律明确社会团体的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、权利义务，以及政府与社会组织的关系等问题。再次，完善具体的社会管理法，政府对物价、房价、食品安全、医疗、养老保险等涉及重大民生的问题实施管理都要进行全面细致的立法，使社会管理不存在法律的真空，所有重大民生事务都有法可依。最后，完善公民权利保障和救济法，制度化公民的利益表达机制，使公民的合法权利和合理诉求都能得到充分保障。

3.转变政府执法方式，探索多样态的社会管理手段。首先政府要改变“政社不分”、“以政代社”现象，政府要从社会管理的具体工作中脱离出来，政府要保持在社会管理中仅仅是“掌舵”而不是“划桨”。其次，政府要改变目前官本位思想主导下的管控式行政方式，探索以服务行政为核心的行政管理方式。再次，政府应积极鼓励有能力的社会主体参与社会事务和社会管理，培育民主和参与式政治氛围。实践表明，如果涉及公民的重大利益，不管一个国家或地区的公民素质如何，民主氛围如何，公民都会积极参与进来；相反，如果与公民的个人利益关系不大，即便是在具有较高公民素质和民主氛围的西方国家，也同样会出现参与不足的情况——政府有必要建立一套吸引公众参与行政活动的机制（这些机制在那些参与过度的行政领域则无须设计）。

4.加强网络虚拟社区的法律规制和行政监管。随着科技的发展，网络已成为人们社会生活中的重要组成部分。而网络作为虚拟的社区也带来了很多社会问题。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会上也强调“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”，这是我国首次提出把虚拟社会的管理纳入社会管理，把网络虚拟社会与现实社会的管理统筹结合起来。民建中央副主席辜胜阻表示，加强和提高网络虚拟社会管理水平已迫在眉睫。他还以人大代表建议的形式向有关部门建议统筹网络虚拟社会管理和现实社会管理的关系，加强电子政府建设。可以说，网络社区的管理也是社会管理创新不可缺少的环节，我们要抓紧完善网络虚拟社会法律法规体系，积极引导，推进虚拟社会自律，并加强法律法规宣传，培养网民的法律意识。要依法引导上网舆论，维护上网秩序，提高对司法个案、突发事件的网上引导能力，积极研究网络实名，以建立健康、有序、积极向上的网络社区环境。

5.加强政府社会管理人员的队伍建设，健全社会管理责任追究机制。我国社会管理中存在着诸多问题，在很大程度上是因为我们的社会管理人员大都没有经过社会工作专业知识的训练，不掌握社会管理相关知识所导致的，专业的社工就更少了。社会管理创新需要政府要积极培训社会管理人才，建设一支高水平的专业社工团队。同时，要建立健全社会管理的责任追究机制，明确权责，打造诚信政府、责任政府。正如黄健荣教授所说“构建政府问责制是基于因公众对政府授权而产生的后果必须承担相应的制度责任与道德责任的法理逻辑，是对政府及其官员的行为制度规范和道德规范的必然要求……必须依据善治和法治的理念加快建构政府问责制”。

［1］朱自强，高占祥，赵云鹤.中国大百科全书（综合卷）（上）［M］.长春：长春出版社，1994：315.

［2］付诚.中国特色社会管理体系的完善策略［J］.社会科学战线，2009，（2）.

［3］高文宇.构建服务型政府关键在于政府社会管理创新［J］.江东论坛，2008，（1）.

［4］马国芳.国外政府社会管理和公共服务发展新趋势及其启示［J］.云南财经大学学报，2010，（3）.

［5］陈庆云.公共管理若干问题研究［J］.中国人民大学学报，2001，（1）.

［6］陈振明，和经纬，田永贤.西方政府社会管理的理论与实践评析［J］.东南学术，2005，（4）.

［7］［美］希尔斯曼.美国是如何治理的［M］.曹大鹏，译.北京：商务印书馆，1990：23.

［8］［美］乔治·费雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2003：64.

［责任编辑：李 莹］

A Legal View on the Innovation of Social Management

LIBao-jun

Social management is an activity of organization, regulation and control in the course of the social operation by the state or social association, through which the social system can develop in a harmonious way due to the sound social order. Currently, many issues arising from the social management in our country have impededthe development of both economy and society. And those problems arising from this system cannot be thoroughly resolved without reforming the presently-applied system of social management because the innovation simply cannot take place. Therefore, it is necessary to define the power limitation of social management so as to perfect the law on social management and identify the roles played by the government and social association. And by improving the ways of enforcing the law by administrative authorities and the legalization of social management on the virtual network, we may be able to realize the goals on the social management innovation and harmonious society.

Rule of Law;Social Management;Innovation

DF38

A

1008-7966（2013）06-0035-03

2013-08-03

黑龙江省社科基金项目“行政法治与社会管理创新”阶段性研究成果（11B051）

李宝君（1971-），男，黑龙江宝清人，法学博士，哈尔滨商业大学法学院副教授，硕士研究生导师，主要从事行政法学研究。