行政诉讼立案难原因的类型化分析与破解对策

李星星

（盐城市中级人民法院，江苏 盐城 241000）

行政诉讼立案难原因的类型化分析与破解对策

李星星

（盐城市中级人民法院，江苏 盐城 241000）

随着社会发展和人民群众法律意识的不断提高，行政诉讼案件越来越多，行政诉讼立案难问题尤为突出。行政诉讼立案难带来种种弊端，因而对行政诉讼立案难进行原因分析极为必要。类型化是研究问题的一种方法，以事物的根本特征为标准对研究对象进行类属划分，类型化能够弥补法律概念抽象化的不足。行政诉讼立案从法理学和社会学角度存在一定的理论困境，也具有一些客观因素,具体原因可以类型化为四大方面，即实体原因、程序原因、内部原因、外部原因。破解行政诉讼立案难的对策建议是：完善行政诉讼立法，落实相关法律规定；构建行政争议综合调处机制，推行行政机关负责人出庭应诉机制；构建行政诉讼立案监督体系，树立司法公信力。

行政诉讼立案；类型化分析；破解对策

近年来，随着社会发展和人民群众法律意识的不断提高，行政诉讼案件越来越多，而行政诉讼在现实中普遍遭遇立案难、再审难和执行难等问题，其中，立案难问题尤为突出。

一、行政诉讼立案难带来的弊端

行政诉讼是行政相对人在受到行政行为侵害时获得司法救济的一种重要途径，也是化解“官民”矛盾的一种重要机制，它与社会公众的切身利益密切相关。行政诉讼立案难带来了许多弊端：

（一）行政诉讼立案难不利于保护行政相对人合法权益

现实生活中，“官强民弱”是不争的事实，行政诉讼官司被称为“拿鸡蛋碰石头”，行政诉讼的立法目的之一是维护行政相对人合法权益，[1]而行政诉讼立案难成为行政相对人寻求司法救济的障碍，造成行政相对人合法权益得不到及时、有效保护。

（二）行政诉讼立案难不利于促进行政机关依法行政和法治政府建设

姜明安教授认为，行政诉讼是司法权对行政权的事后监督制度，监督行政主体依法行使职权，救济遭受行政权力违法侵害的合法权益。法院裁判行政案件并发送司法建议等是促进行政机关依法行政的重要手段，有助于法治政府建设，而行政诉讼立案难阻断了这项功能。

（三）行政诉讼立案难不利于法院树立司法公信力

司法公信力是对司法的一种价值分析，是司法机关通过其职权活动在整个社会中建立起来的公共信用，是社会公众普遍地对司法主体、司法行为、司法过程、司法结果等所具有的信任和心理认同感，并对该结果自觉服从、尊重的一种状态和社会现象。[2]司法权可以合理限制行政权，司法是保障当事人合法权益的最后一道防线，尤其在诉讼地位不平等的行政案件中，当事人更是寄希望于法院主持公道，当司法救济大门关上之时，法院的司法公信力也将荡然无存。

（四）行政诉讼立案难不利于社会稳定

行政诉讼立案难阻挡了当事人通过正常合法的渠道表达诉求，“官民”矛盾得不到及时化解，重大争议得不到有效处理，必将导致矛盾加剧、事态恶化，并可能演变成突发性、群体性、极端性事件，严重影响社会稳定。

二、行政诉讼立案难原因的类型化分析

行政诉讼立案难原因众多，对其进行类型化分析有利于观察问题的全貌，有助于找到问题的重点，进而找到解决问题的最佳办法。

（一）行政诉讼立案的理论困境

我国素有“重实体、轻程序”的传统思想，无论学术界还是实务界，对法院立案工作的理论研究都较为薄弱，一直没有形成较为完整的理论体系，行政诉讼立案工作理论研究也是如此。

1、从法理学角度分析：（1）行政权的特性。权力的运行具有权威性、能动性，当权力不受控制时，它就趋于膨胀，具有破坏性。行政权还具有效率性，行政权在行使过程中要求及时、高效，行政权容易突破权力范围，给行政相对人造成一定危害。[3]（2）司法权的被动性。司法权的被动性决定它不能直接牵制行政权的扩张，这一定程度上也是对司法权的限制，使之不能凌驾于行政权，肆意阻碍行政权发挥其应有的功能。（3）诉权的选择性。诉权是立法权的外在表现之一，公民通过立法获得诉权，继而得到与行政权抗衡的地位，诉权具有可选择性。[4]被动的司法权和可选择的诉权对行政权的制约较为有限。

2、以社会学视角分析：法院是社会系统中的一个子系统，立案庭是这个子系统中的分支系统，立案庭法官具有“经济人”趋利避害的理性思维，于是在立案审查过程中，立案庭法官倾向于严把立案关。另外，我国当前正处于社会转型期，转型期的纠纷并非都具有适法性和可诉性，[5]对于一些政策性、敏感性的行政案件及历史遗留问题，应当审慎立案，将不宜受理的行政案件挡在法院之外。

（二）行政诉讼立案难的客观因素

1、有些案件不属于法院受理范围。具体行政行为是行政法最核心的概念，对确定行政诉讼的受案范围具有决定意义。不少案件当事人错误判断具体行政行为，以致将行政机关的抽象行政行为、行政指导行为、行政事实行为、行政调解行为、重复处理行为、内部行政行为、阶段性行政行为等诉至法院，导致无法立案。

2、有些案件当事人诉讼技巧不当。包括被告不适格、诉讼请求不明或过多、超过法定起诉期限，等等。

3、有些行政案件涉及政府发展经济决策。随着经济发展方式的不断转变，城市建设进程的不断加快，地方政府积极进行新的城市规划，作出一些城市房屋拆迁和土地征收等重大经济决策，这些决策关系整个城市的经济发展，而且涉及人员多、地域广，个案的处理会给政府发展经济带来巨大的负面“蝴蝶效应”。

（三）行政诉讼立案难的实体原因

1、过分注重诉前协调。基于行政案件的性质和《行政诉讼法》的规定，审理行政案件不适用调解，而在近几年强调大调解背景下，尤其涉及行政机关和当事人较多的群体性案件，诉前协调是较为妥当的结案方式，导致法院受理行政诉状后尽可能不立案，竭力诉前协调结案。诉前协调本意是追求良好的政治效果、社会效果和法律效果，但当诉前协调被过分注重以后，势必导致行政案件难以正常立案。

2、立案审查主体不确定。目前立案审查主体存在三种模式：第一种模式是所有行政案件均由立案庭审查，依据《行政诉讼法》第41条规定对其是否符合起诉条件进行形式审查。第二种模式是所有行政案件均由行政庭受理并进行立案审查。第三种模式由立案庭和行政庭共同受理审查，简单行政案件由立案庭直接受理审查，重大、复杂、疑难、新类型案件由立案庭受理后转交行政庭审查决定。实践中，行政案件主要还是行政庭担任立案审查的角色，而行政庭倾向于严把行政诉讼立案关。

3、受案范围不清晰。我国现行法律和司法解释通过三个标准确定行政诉讼受案范围：一是行为标准，即被诉的行政行为是否属于具体行政行为；二是权益标准，即具体行政行为与其是否有利害关系；三是是否属于法定排除事项。这些标准无论从理论上还是实践中都存在模棱两可、界限不清的情况，由于理解不同，各法院受案也较为混乱。[6]

（四）行政诉讼立案难的程序原因

1、立案审查程序不规范。立案审查是行政诉讼的必经程序，只有在对起诉材料进行审查之后，才能决定是否予以受理审判，立案审查的本意是去除虚假型恶意诉讼，[7]但在实践中经常成为法院拒绝立案的理由，有的法院收到行政起诉材料后，不立不裁，[8]也不给起诉人收据或者收条，起诉人难以证明法院的不作为，有苦难言。

2、司法自由裁量权易被误用和滥用。行政诉讼相关立法的滞后性给法院在立案审查过程中留下较大的司法自由裁量权，[9]这种司法自由裁量权一方面满足了个案正义的需要，填补了法律漏洞，克服了法律规定的不周全性，另一方面又蕴涵着因理解偏差被误用和因非正义目的被滥用的危险。

3、行政案件执行难倒逼行政立案。一些行政机关法治意识较为淡薄，对法院审判消极应对，传唤不到庭、笔录不签字、判决不执行是法院审理行政案件遇到的普遍问题，尤其是判决执行难，少数行政机关甚至利用各种权力资源阻碍法院生效判决的执行，行政案件执行难成为法院考虑立案与否的重要因素。

（五）行政诉讼立案难的内部原因

1、均衡结案压力。均衡结案率是法院审判绩效考核标准之一，部分法院收到诉状后不及时立案，而是根据案件受理情况进行人为调节。为了追求高结案率，有的法院在每年的11月份左右就停止收案。尽管最高院发布的《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》中明确规定：“人民法院不得因为提高结案率而在年底拒收当事人申请立案的请求。对符合立案条件的，不得延期立案。”但法院均衡结案考核指标的客观存在，导致立案难问题依然发生。

2、涉诉信访压力。近年来，涉诉访、进京访等数量急剧增加，有些无理访已严重影响国家机关的正常工作秩序，为解决这一问题，国家有关部门制定了一些相应措施，包括定期通报各地区、各部门进省访、进京访的数量，将涉诉信访率作为考核法院工作的标准之一，因此，有的法院对信访风险较高的行政案件“不管不问”、“不立不裁”，因为不答复、不受理、不裁判，当事人信访就不属于法院的责任。

3、法官职业素养存在差异。少数法院在行政审判队伍配备方面，存在年龄结构老化、人员不精不专问题。少数行政审判人员知识更新较慢，业务能力不扎实，把握法律关系、理解处理问题能力不强，畏惧审理重大、疑难、复杂、新类型案件，尤其涉及行政机关的群体性案件，关心案件人数多，办案压力大，个别行政审判人员能推就推、能拖就拖，不能严格依法办案。

（六）行政诉讼立案难的外部原因

1、司法行政化、地方化严重。法院的编制设置、组织人事、财政供给、土地划拨、物资配备等与行政机关基本相同，[10]都来自地方政府。地方法院与地方政府具有千丝万缕的关系，法院在理论上独立性与实际中的非独立性处境，导致法院在受理行政案件时不得不考虑地方利益。

2、少数行政机关转嫁矛盾和行政相对人盲目起诉。实践中，少数行政机关遇到难以解决的矛盾纠纷时，就动员当事人来法院起诉，而这些问题通常又不属于法院管辖范围。少数行政相对人法律知识欠缺，对行政机关的行政行为稍有不满就来法院起诉。

3、行政立案活动缺少监督。人大对法院工作进行宏观监督，检察院作为法律监督机关，目前只对人民法院生效的刑事、民事、行政判决进行监督，新《民事诉讼法》补充了检察院对民事执行阶段的法律监督，但对法院立案活动的监督仍无规定。媒体、网络的监督力度不够，目前的媒体、网络关注的重点是社会中的热点事件，对行政诉讼案件的审理较少涉及，对行政诉讼立案监督方面更为欠缺。

三、破解行政诉讼立案难的对策建议

（一）完善行政诉讼立法，落实相关法律规定

1、大幅修订行政诉讼法。紧跟两大诉讼法修改潮流，整合《行政诉讼法》、《行诉解释》、《证据规定》等内容，制定符合时代需要的行政诉讼法。制定《行政诉讼立案材料规定》，让行政相对人可以依照规定提供行政诉讼立案所需的具体材料，这既减轻行政相对人负担，也减轻法院审查立案材料的诉累。

2、扩大行政诉讼受案范围。行政诉讼的受案范围过窄，既无法回应现实生活中不断增加的纠纷类型，也与行政诉讼的立法目的相悖。目前，扩大行政诉讼的受案范围已经成为学界的共识，如将“职权行为”替代“具体行政行为”作为确立起诉权的基准。[11]受案范围的扩大不仅是点上的扩大，还应当有面上的扩大，如将部分抽象行政行为纳入行政诉讼范围，从法理看，这是司法权对立法权和行政权的制约，从现实看，行政复议法已经将部分抽象行政行为纳入复议范围，该部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围也具有可行性。

3、确定行政诉讼立案审查主体。行政案件若由立案庭全权审查，有些专业性较强的行政案件难以甄别；若由行政庭全权审查，违背“立审分离”原则，就部门职能的划分而言，也有越权之嫌。笔者持折中态度，即简单的案件由立案庭直接立案审查，新类型、疑难、复杂案件由立案庭受理后，由立案庭和行政庭组成联合合议庭进行讨论，对于出现分歧的合议案件可以提请审判长联席会或者审判委员会。这既体现法院对待行政案件的审慎态度，又汲取了法院独任制和合议制的长处。

（二）构建行政争议综合调处机制、深入推行行政机关负责人出庭应诉机制、取消均衡结案率和涉诉信访率的考核指标

1、构建行政争议综合调处机制。针对可能影响和谐稳定的重大行政争议纠纷，充分发挥党委、政府的政治优势和组织优势，由党委政法委、政府或人民法院负责牵头，吸纳包括纪委、人大、政府、被诉行政机关、人民法院及相关部门的力量，建立多方联动、优势互补、有效监督的平台，联合参与纠纷调处，努力实现重大行政争议的实质性化解，促进社会和谐发展。

2、深入推进行政机关负责人出庭应诉机制。行政负责人出庭制度是政府理性对待诉讼的表现，行政机关负责人出庭参与诉讼有助于行政机关负责人及时了解和掌握有关自身执法领域的执法现状和存在问题，改进执法方式，促进依法行政，从源头上减少行政争议，法院在行政诉讼立案方面压力也会大幅度减少。

3、取消均衡结案率和涉诉信访率的考核指标。让公正审判成为法院的第一要务，让案件质量和审判效率成为审判的唯一目标。消除外来牵绊审判人员精力和时间的不合理考核指标，使审判人员专注于提升审判能力和优化司法作风。摆正对信访的态度，改变以往的“过分重视”，适度扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件纳入司法轨道，不得通过信访程序推翻合法合理的司法裁判。[12]

（三）构建行政诉讼立案监督体系

1、加强法院内部监督。包括上级法院对下级法院行政立案监督和法院院长及纪检监察部门对本院行政立案监督，追究审判人员在立案程序中某些“不作为”的法律责任。[13]建议实行行政案件首次接收行政起诉材料人员负责制，这既能增强办案人员的责任感和使命感，又能提升办理行政立案工作的效率。

2、启动检察院行政立案监督。新《刑事诉讼法》第111条赋予了检察院对刑事案件立案的监督权力，但对行政案件立案却没有规定。应当建立检察院对行政案件立案监督制度，即当事人对法院行政诉讼不立案决定不服的，可以向检察院申诉，检察机关受理后，及时审查，对于符合立案条件而法院不立案的，检察院可以向法院发出检察建议并要求反馈。[14]

3、引导媒体、网络对行政立案的监督。监督是促使行为规范化的外部动力，媒体、网络的适当关注和监督，会增强法院公正裁判的责任感，能引起相关行政机关足够的重视，尤其是来自网络的声音，现已成为一种巨大的舆论力量，合法规范的网络监督是解决行政诉讼立案难的正能量。

（四）行政诉讼案件集中管辖、行政预立案、行政立案公开

1、实行行政案件相对集中管辖。将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖。[15]集中管辖的优势是减少行政机关干预、优化行政审判司法环境，促进司法公正；劣势是异地审判，增加当事人诉讼负担。但这个负担法院可以通过改变庭审地点、减免诉讼费用等方式弥补。

2、建立行政预立案制度。对符合起诉条件的案件进行初审，有调解可能的，经过行政相对人同意后只做预登记，然后引导调解，立案预登记不收诉讼费。[16]预立案的价值不仅可以让双方当事人进行正面接触与相互论辩，从而各自发现自己的问题，还能有效改善法院“不管不问”、“不立不裁”行政案件的外部评价。

3、建立行政立案公开制度。公开是实现公正、公义的方式之一，按照政府信息公开制度的相关规定，法院可以依职权主动对行政立案情况予以公开，当事人也可以申请法院公开相关立案情况。法院接收行政起诉材料，应当由接收人出具收据或收条，接收材料后尽快予以审查，决定立案或者不予立案都应当书面通知起诉人。

[1]章剑生.《行政诉讼法》修改的基本方向——以《行政诉讼法》第1条为中心[J].苏州大学学报,2012，(1):46.

[2]石时态.司法公信力建设路径研究》[N].人民法院报，2012-06-27(5).

[3][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1999.87.

[4]葛慧磊,赵林卫,邢宇华,安优佳.行政诉讼立案问题初探[J].濮阳职业技术学院学报，2012,(3):35.

[5]张永进.基层法院“立案难：一个法律样本的解读[J].廉政文化研究，2010，(4):38.

[6]于安.发展导向的《行政诉讼法》修订问题[J].华东政法大学学报，2012，(2):98.

[7]叶铭.恶意诉讼的类型化分析[J].湖北警官学院学报，2012，(8):95.

[8]李广宇，王振宇.行政诉讼类型化：完善行政诉讼制度的新思路[J].法律适用，2012，(2):10.

[9]沈朝阳.浅论对行政诉讼立案审查过程中的司法自由裁量的控制[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010，(7):28.

[10]李子林.司法行政化问题研究——以功能主义为视角[D].2010年吉林大学硕士论文，12—15.

[11]莫于川等.我国《行政诉讼法》的修改路向、修改要点和修改方案[J].河南财经政法大学学报，2012，(3).22.

[12]胡建淼.信访制度改革的出路在哪里[N].学习时报，2013-05-27(5).

[13]曾秀伟,伍贤华.论民事行政立案机制之构建[J].湖南科技学院学报，2006，(10):176.

[14]苏凡.可否赋予检察院民事行政立案监督权[N].西部法制报，2007-09-01(4).

[15]《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，法〔2013〕3号。

[16]吕芳.探索破解法院“立案难”与“执行难”[N].人民法院报，2012-07-29(2).

(责任编辑：滕元良)

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1008—6153（2013）06—0051—04

2013-10-19

李星星（1984-），男，回族，安徽肥东人，硕士，盐城市中级人民法院法官助理。